缺失的天然氣大法

○ 文／陳元圓 徐 博

基礎性法律規范是我國天然氣行業健康可持續發展的保障。

天然氣市場方興未艾之時，行業立法呼聲傳來。 供圖/鄒云波

天然氣正在逐步成為我國城鎮居民生活和工業生產的基礎性能源，目前在我國一次能源消費中的占比已超過6%，預計2020年將達到10%。我國天然氣行業現已進入快速發展階段，隨著上游勘探開發逐步放開，長輸管道面臨獨立運營的體制改革，而天然氣下游市場競爭激烈、需求激增的局面短期還將持續。

在天然氣市場快速發展之時，迫切需要一部基礎性大法—《天然氣法》來對行業的發展進行規范，解決發展遇到的一些突出問題。

行業基礎性大法缺失

長期以來，我國對天然氣行業的監管沿用行政法規和部門規章模式，除了環境和安全方面的立法，直接相關的法律只有《礦產資源法》和《石油天然氣管道保護法》。前者對天然氣勘探開發利用與保護、礦業權管理等方面做出規定，后者重點針對天然氣管道安全、平穩運行方面做出要求（表1）。總體上看，缺乏一套符合行業發展和現代市場體制下的配套法律體系。

從表1中可以看出，我國現行天然氣法律體系涉及天然氣產業鏈中礦權管理、勘探開發、管道運輸、安全環保、貿易流通、財稅價格等多個方面。現行天然氣法律體系以國務院行政法規、部門規章和地方性法規、規章為主，缺少天然氣基礎性法律來系統闡述國家對重點領域和關鍵環節發展的重大方針和政府管制的基本原則。同時，現行法律規范效力低、體系化不足，且存在很多法律空白。再有，天然氣生產運行中遇到的問題大多依賴行政文件解決，而行政文件往往缺乏透明度和穩定性，執法的彈性和隨意性較大，更多情況下只是為了解決短期矛盾和問題。

綜上所述，基礎性大法的缺乏導致行業發展缺少最基礎的法律保障，顯現出產業鏈缺少協同發展、部分領域存在法律空白和產業監管機制不夠完善等方面的問題，一些綜合性、全局性、戰略性問題長期依靠各部門間的行政協調，缺乏法律層面的框架。

現行法規存在問題

自然壟斷環節監管沒有法律支撐。2014年2月，《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》和《天然氣基礎設施建設與運行管理辦法》相繼發布，對天然氣管網等基礎設施第三方準入的程序與實施辦法、企業責任和準入條件、合同框架和執行標準提出原則性要求。但原則性要求執行的彈性和隨意性較大，在管輸和銷售捆綁式供應模式下，很難做到公開公平準入。3年來的實踐顯示，僅有個別管道和LNG接收站有實質性進展。

燃氣特許經營權待上升到法律層面。在管道燃氣特許經營法律法規方面，雖然兩個全國性法規《市政公用事業特許經營管理辦法》和《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》對城鎮燃氣特許經營權的取得程序方式、取消和轉讓等作了原則性規定，但均屬于部門規章性質，法律位階不高，對實踐中的許多問題沒有做明確規定。同時，由于上述兩個《辦法》規定了直轄市、市、縣人民政府市政公用事業主管部門負責本行政區域內市政公用事業特許經營的具體實施，各地方政府據此出臺了一些配套管理辦法或地方性規章，導致實際執行中對特許經營權的授予和取消留有較大自由裁量空間。

表1 我國天然氣行業主要法律法規

定價機制和輸配成本監審亟待依法完善。管輸價格方面，長輸管道成本監審已完成，但省內短距離管道運輸的價格機制沒有明確，只是提出參照執行，而沒有具體標準和強制要求。這導致在省級的執行上可能會有一定偏差，特別是如果按照“準許成本+合理收益”方式確定的管輸價格大幅度低于當前管輸價格時，推行的難度和阻力就會很大。配氣價格方面，2016年8月，發改委印發《關于加強地方天然氣輸配價格監管減低企業用氣成本的通知》下發后，大部分省市自治區出臺了針對各自行政轄區的管輸價格調整辦法，小幅或微幅下調了省網管輸價格或城市配氣價格。但是由于對如何降、降多少缺乏法律依據的支撐，各省的方案五花八門。2017年6月，發改委發布《關于加強配氣價格監管的指導意見》，對城市燃氣行業建議成本約束機制、激勵機制、推進信息公開具有指導意義。但由于該《意見》僅僅是指導性的，法律位階低，缺乏足夠的權威性，各地的執行情況差異非常大。做到真實成本信息報送和公開需要各級地方政府做大量細致的工作，加大監管力度，尤其需要以法律的形式加以固化。

我國天然氣立法建議

表述國家對如何保障資源供應的總體考慮。上游天然氣勘探開發主體少，效率不高，同時承擔的社會責任重。要堅持氣源多元化和以國產氣為主導，刺激國內產能建設。主要措施是鼓勵各類資本投資，保護合法權益。

成立獨立的國家天然氣監管機構，對全國天然氣基礎設施和市場建設與交易實行集中統一監督管理。主要職責是促進天然氣基礎設施的發展與公平開放，防止操縱市場和價格的行為，以及法律法規執行的監督、處罰、解決爭端等，同時要堅持協同監管機制。獨立的監管機構要與其他部門及組織配合，形成跨部門協作、吸納公眾參與、行業協會配合的監管機制。

天然氣基礎設施原則。規劃原則：遵循統一規劃、合理布局、因地制宜、互聯互通、安全環保、節約用地和經濟合理原則，跨省的統一規劃、省內的由省級規劃。基礎設施建設和運營原則：遵循統籌規劃、分級管理、明確責任、確保供應、規范服務、加強監管的原則。基礎設施建設用地的權利和義務：建設用地依法獲取和承擔義務，管道建設應取得通行權。基礎設施建設與運營企業資質管理原則：實行資質管理，應為在資金規模、人員配備、安保措施、社會責任等方面具備一定條件的法人企業。基礎設施運營企業的權利與義務：建議提供各類產品與服務，在有剩余能力的情況下，公平、公正提供第三方準入服務，履行信息公開、保障安全平穩運行、確保氣質達標等義務。天然氣管道運輸統一運行制度原則：建議應在氣源調度、管道接入、第三方準入流程與操作、計量管理、管道平衡管理、管道運輸服務分配等方面對標準和流程進行統一規范。

鼓勵和保護各種所有制主體依法參與天然氣市場交易。天然氣市場交易與經營活動的主體和資質：應為在資金規模、氣源配置、運輸可行性、儲氣調峰能力、社會責任、信用等級等方面具備一定條件的法人企業，包括天然氣生產企業、貿易企業、銷售企業、城鎮天然氣經營企業、天然氣用戶等。天然氣市場主體的權利和義務：遵守天然氣交易規則，嚴格履行合同，具備契約精神，承擔社會責任，共同維護市場秩序，使天然氣利用向清潔高效、保障民生的方向發展。

大到行業法規，小到日常工作，都規范有序。 攝影/鄒云波

天然氣市場交易范圍與基本規則。天然氣商品和天然氣基礎設施服務都可進行市場交易，基本規則是簽訂書面合同來確定具體權利義務，用調解仲裁等方式來解決糾紛。

堅持天然氣價格市場化方向。“放開兩頭，管住中間”，保留政府在價格異常波動時的調控權。氣源與銷售價格形成機制：價格由市場形成，政府不得干預價格，可通過發起反壟斷審查來管理。管道運輸環節價格的形成機制：“準許成本+合理收益”，推行“兩部制”計價。儲氣服務價格：協商定價。城鎮燃氣終端配氣價格的形成機制：“準許成本+合理收益”，形成獨立的配氣價格。

天然氣供應安全。明確政府、企業、用戶保障供應安全的責任。在緊急情況下，政府通過行政方式管理天然氣供應。在天然氣儲備體系建設方面，建議建立戰略儲備與商業儲備相結合的天然氣儲備體系。戰略儲備由國家主導建設，鼓勵社會資本投資。緊急情況下，國家可臨時調用商業儲備。