建立硬約束：為國企任性負債套上“緊箍咒”

話題嘉賓

馮俏彬：中共中央黨校 （國家行政學院）經濟學部教授、博士生導師，中國行政體制改革研究會副秘書長，第三屆黃達—蒙代爾經濟學獎獲得者，中國財政學會常務理事，新供給經濟學50人論壇成員、副秘書長，主要研究領域為公共財政與稅收、政府經濟管理、供給側改革等

匡小平：江西財經大學財政學首席教授，長期從事財稅理論與政策、公共經濟與公共政策領域的教學與研究，擔任中國財政學會理事，全國高校財政學教學研究會常務理事，中國稅收教育研究會副會長等學術兼職

魏福成：中南財經政法大學財政稅務學院副教授、碩士生導師，中南財經政法大學文瀾青年學者，主要研究方向為增長與發展、財稅理論等

章琳一：江西財經大學會計學院講師，管理學博士，碩士生導師，主要從事公司審計和公司治理方面的研究

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

減負債、降杠桿，防止債務危機導致金融危機，是當前國企經濟運行中的重要任務，也是打好防范化解重大風險攻堅戰的重要舉措。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》（以下簡稱《意見》）提出，要通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右，之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。

《意見》劃定“兩條線”：原則上以本行業上年度規模以上全部企業平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產負債率重點監管線。在強調全面覆蓋，把所有國有企業納入資產負債約束管理體制的同時，兼顧差異性，分類施策，突出監管重點。

《意見》明確，在完善自我約束機制方面，國有企業要合理設定資產負債率水平和資產負債結構，加強資產負債約束日常管理，強化國有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束，增強內源性資本積累能力。在外部約束機制方面，相關國有資產管理部門要建立以資產負債率為核心，以企業成長性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業資產負債監測與預警體系，列出重點關注和重點監管企業名單，明確重點監管企業降低資產負債率的目標和時限，并負責監督實施；相關金融機構要加強對高負債企業的協同約束，如對列入重點監管企業名單的國有企業，金融機構原則上不得對其新增債務融資等；加強社會信用體系建設，完善企業財務失信行為聯合懲戒機制。

《意見》還部署了多項配套措施，明確了各類責任主體在實施中的職責，以確保國有企業資產負債約束落實到位，降負債取得實效。

在一系列減負債、降杠桿實招硬招的作用下，今年以來，國企資產負債率已有所下降，從2017年底的65.7%下降至2018年7月的64.9%，但仍處于高位。我國國企高負債的原因是什么？近年來為降低國企負債率，監管部門作出了哪些努力？成效如何？為什么政府債務與國有企業債務難以厘清？如何硬化國企資產負債約束？本期監督沙龍聚焦國有企業資產負債約束機制，圍繞相關話題展開探討。

減負債、降杠桿，讓國企負債不再“任性”

主持人：據國資委數據，2017年國企資產負債率為65.7%，而同期規模以上工業企業資產負債率為55.5%，國企資產負債率顯著高于工業企業平均水平。我國國企高負債的原因是什么？近幾年國有企業減負債、降杠桿成為我國經濟運行中的重要任務，國企減負債、降杠桿為何如此迫切？

馮俏彬：我國國企的負債率較高是由很多原因造成的。一般認為核心原因在于存在“軟預算約束”這樣一個體制性的問題。由于國有企業的特殊性質，其在政府和銀行兩方都受到較多的“關愛”，所以借錢相對比較容易；與此同時，由于種種原因，國企往往比較關注規模方面的指標，因而自身內部也有擴張沖動。在內外因素共同作用之下，我國國企負債率往往居高不下。

國企這幾年如此迫切地減負債、降杠桿，第一個原因是我國當前總杠桿率偏高，2017年已經達到250%以上，這在世界范圍內排名都是靠前的，所以降杠桿、減負債、防風險成為國家經濟運行中的第一要務。在2018年經濟工作的三大任務中，防風險居第一位，而風險主要來源于高負債。第二，在總負債率當中，最大的部分（大概有三分之二左右）是非金融企業形成的。再進一步分析發現，這又主要是落在大型企業、國有企業頭上。由于從總體上講，當前我國債務問題已經處于比較危險的狀態，原央行行長周小川反復說要警惕“明斯基時刻”的到來，大家也普遍感覺到全社會存在經濟泡沫，不處理不行。在這種情況下，國有企業降杠桿、減負債就提到非常重要的位置。這也是從整個社會的經濟安全層面來講的。

魏福成：國企高負債的原因可以從債務的需求與供給兩個方面來看：

從債務的需求層面來看，有四個原因導致國企偏向于過度借貸，進而導致高負債率和高杠桿率：第一，國企貸款容易。由于國企具有政府隱性擔保、借貸的規模優勢、行業壟斷或龍頭地位等原因，銀行及信托等金融機構偏向于將資金貸給國企，因此國企借錢比較容易。

第二，貸款利率低。相對于民營企業，國企貸款資金利率較低。許多研究表明，國企的貸款利率只有民營企業貸款利率的40%到70%，這導致即使國企資金使用效益和資本的邊際產出較低，國企也有動力去大量借貸，因為即便是通過把借入的錢轉貸給民營企業，國企也能獲得豐厚的回報。

第三，國企的目標不是利潤最大化，而是綜合考慮各種目標。不同于民營企業，國企的目標并不是利潤最大化，因為國企的高管并不是純粹的職業經理人或股東，而是具有行政頭銜的類官員或準官員。這就意味著國企高管的目標不是使得國企利潤最大化，而是要考慮諸如企業規模、短期財務目標、稅收貢獻、就業等各種政策目標和非政策目標，因此不會從利潤最大化角度去確定其債務規模和杠桿率，相反在考慮政策目標和非政策目標情況下，借款規模會過高，導致債務率和杠桿率遠遠高于利潤最大化情形下的水平。

第四，國企仍然存在嚴重的預算軟約束。盡管過去二十多年來經濟學家不斷強調強化預算約束對于提高國企生產效率的重要性，而且國家也在多個層面出臺相關政策給國企預算軟約束套上緊箍咒，然而，無論是央企還是地方國企，仍然存在較為嚴重的預算軟約束。國有企業知道或預期，無論事前政策規定如何嚴厲，事后一旦國企出現債務問題或經營不善，由于擔心失業、金融連鎖反應、經濟衰退等問題出現，主管部門和地方政府必然會對國企施與援手。因此，在預算軟約束情況下，國企不會審慎地進行借貸，不會抑制自身的高負債和高杠桿率。

從債務的供給層面來看，有三個原因導致銀行等金融機構傾向于將資金貸給國有企業：第一，銀行等金融機構將資金貸給國企，面臨較低的風險。這有三個原因：首先，正如前面所述，預算軟約束的根源在于主管部門或地方政府不能作出可信承諾，導致事后一旦國企出現不能償還債務的情況，主管部門和地方政府將會施與援手。其次，地方政府出于政績目的，實際上在事前有可能對國企的借貸進行隱性或顯性擔保。最后，許多國企處于行業壟斷或龍頭地位，如果將來不能按期償還債務，國企將通過提高價格、行政干預打擊民營企業市場份額等手段來改變市場結構和產品市場價格，為償還債務籌措資金。

第二，金融機構將資金貸給國企，面臨較低的手續成本費用。相對于民營企業，國企在財務制度上透明度更高，這使得對國企的信用評級的成本費用更低。同時，由于國企貸款規模相對較大，在評估成本、貸款手續成本方面存在規模經濟。因此，相對于民營企業，金融機構將資金貸給國企，將面臨較低的評估費用和貸款手續費用。

第三，行政干預（地方政府出于就業、稅收、GDP等政績需要）。國企的主管部門如國資委和地方政府，很顯然不是從國企利潤最大化目標出發的，他們有多重目標，如為了保證國企能夠提供充分的就業崗位、為了保證國企繳納穩定的稅收、為了當地的GDP或是其他目標，地方政府和主管部門常常希望擴大國企的規模，或是在國企面臨經營不善等困難時，往往會通過行政手段要求銀行等金融機構貸款給國企。

國企減負債、降杠桿目前非常迫切。中央提出的供給側結構性改革的重要內容之一就是“降杠桿”，主要是指降低國企的杠桿。國企目前的高負債、高杠桿狀況，會帶來極大的風險，不利于資金配置效率的提高，甚至削弱經濟增長的動力。第一，國企高杠桿、高負債，使得國企存在債務違約的風險，進而帶來失業、金融市場動蕩和經濟下滑的風險。債務違約的嚴重后果包括：國企倒閉和破產，失業率大幅上升；銀行等金融機構產生大量不良貸款，從而帶來金融市場動蕩的風險；導致經濟下滑的風險。第二，國企高杠桿、高負債，會導致較低的資金使用效率，從而帶來資本、勞動、土地等生產要素配置效率低下，削弱經濟增長的動力，導致經濟增速下滑。正如前面所述，相對于民營企業，國企的資本邊際產出較低（如“僵尸企業”），因此國企高杠桿、高負債率，導致大量資金配置到低效率的國企部門，不僅導致資本這一生產要素配置效率低下，也導致諸如勞動、土地等生產要素向國企部門集中，從整體上降低我國各類生產要素的生產效率，削弱經濟增長的動力，導致經濟績效下滑。目前這兩個方面的問題都比較嚴峻，迫切需要加快國企減負債、降杠桿的步伐，為我國經濟健康發展提供堅實基礎。

匡小平：國企負債居高不下一直以來都是改革的“心頭病”，其原因既有歷史淵源，也跟目前宏觀經濟下行壓力有著千絲萬縷的聯系，但究其根本還是體制機制問題。從歷史方面來說：2008年金融危機爆發后，國家出臺了4萬億元的經濟刺激計劃，來應對此次金融危機。根據相關資料顯示，國家出臺的4萬億經濟刺激計劃主要是投向基礎設施建設領域，但是探究基建領域的資金來源發現，國家在基建領域的預算內資金僅占10%左右，其他資金主要來源于信貸資金。也就是說，國家只是起到了一個撬動投資的引導作用。因而從2008年起，國企負債率開始急劇攀升。從經濟角度看：在經濟高速增長時期，市場活力好，企業投資機會多，就可以有更多的業務，拿到更多的訂單，創造出更多的收益，因而高負債率對于國企來說也不是難事。但進入新常態以來，經濟增速放緩，經濟下行壓力加大，市場潛在的增長率有所下降，一旦市場不景氣，相對來說企業收益率就會有所下降，高負債率的問題就會顯現。就體制方面來講：根據相關研究資料顯示，從央企、國企的領導晉升為廳局級干部甚至是省部級干部的案例比比皆是，而以往央企、國企的聘任制是任期制，并不是終身負責制，因而為了凸顯效益，國企更加傾向于搞規模經濟，盲目投資，規模越大，其影響力就越強，或許就可以順利當選廳局級干部、省部級干部等職務，而企業的高規模、形成的高負債也就不再在他的管轄責任范圍內，就像地方政府為了過快地追求GDP的增長，而不惜一切代價是一個思維模式。除以上原因之外，供給側結構性改革速度過慢，去杠桿成效不明顯，也是造成國有企業負債率居高不下的原因之一。2017年以來，我國通過推動國有企業不斷優化資本結構，大力鼓勵國有企業通過IPO、配股等方式從資本市場進行融資，改善國有企業資本結構，推動企業以盤活存量等方式來籌集發展資金，盡量減少國企負債，但整體而言，國企負債率降幅不大。

國企改革減負債、降杠桿之所以如此迫切，一是國企杠桿率很高，尤其是產能過剩的行業。換言之，“壞杠桿”過多是國企杠桿率較高的核心問題。國有企業為了謀發展，就會以貸款的方式向銀行借貸，通過大量舉債來擴大國有企業規模，從而用較小的權益資產來支撐起龐大的經營規模，“杠桿效應”由此產生，也就是說高杠桿體現在高負債率上。二是從金融風險層面看：高額的負債可能引發債務危機，甚至是系統性風險。由于我國特殊的金融結構體系，國有銀行等金融機構的資金又與國企債務有著理不清的關系，倘若國企負債率持續居高不下，一旦國企債務出現問題，金融體系可能因此而出現危機，金融體系又是政府進行宏觀調控的產物，與政府關系密切，倘若不重視，便有可能會引發中國經濟的系統性風險。三是從企業自身看：國有企業高杠桿、高負債，不利于國有企業長遠發展，容易引發國企的道德風險和信任危機。近段時間，網絡曝光國企違約時有發生，一直以來“國企信仰”的債券市場受到沖擊。若國企信用違約事件有序出現，可以說是市場在經濟活動中的自我調節，這不僅有利于國有企業去產能、去杠桿，降負債，實現國企的優勝劣汰，還有利于債券市場打破剛性兌付。但在債券資本市場沒有對國企信用風險做好充分準備的前提下，國企過于頻繁地發生信用違約事件，或者重要國企、大型國企出現信用違約事件，都有可能顛覆整個市場對國企債務的長期固有認識，從而引發債券市場震蕩，進而可能波及整個金融市場。而若債券市場發生大幅度的震蕩，企業的信用風險將會進一步增加，以此形成惡性循環。

章琳一：負債作為企業資本來源的一種，有助于彌補股權資金較少引起的資金不足，有助于形成財務杠桿發揮債務的稅盾效應，提高企業權益資金的收益率。高負債率在經濟繁榮期是沒有問題的，但當經濟進入低增長，甚至衰退時，高負債率容易引發財務風險。我國國企高負債的主要原因包括：（1）國有企業的屬性導致其借款容易。經過了上個世紀末的中小國企破產潮后，留下形成的現在的國有企業均是規模較大的企業。由于國有企業規模大，同時最終屬于國家資產，國有屬性使國企最終擔保人是國家和地方各級政府，國有企業在債務融資時容易得到資金提供者的偏愛。科爾奈認為，政府對國有企業容易產生“父愛主義”行為，在國有企業缺乏資金時，及時通過各種手段提供資金支持。我國國有企業負債融資，印證了政府的“父愛主義”。對于國有企業發行債券，政府各部門會提供便利，促進國有企業成功發債。國有企業從銀行借款時，政府也會從中斡旋，力促國有企業借款成功，即使國有企業可能并不符合銀行借款的信貸要求。（2）投資沖動導致國有企業融資激進。對于國有企業而言，存在著嚴重的投資沖動傾向。由于融資成本低，融資便利，國企很容易獲得銀行借款。在融資門檻較低，融資容易時，國企投資沖動明顯，通過新上項目，擴大產能實現企業規模擴張，成為國企發展路徑之一：雖然國家提出技術創新、自主創新等國企發展方向，但技術創新失敗率高、創新時間長，不能立即見效；同時，國有企業高管存在著任期有限性，導致了國企高管迫于業績壓力，放棄技術創新。兩個事實就是例證：一個是通訊行業的華為和中興。華為是民企，技術創新做得非常好；中興是國企，2018年的“中興事件”表明其技術創新跟華為存在巨大差距。另一個是我國最近兩年的“去產能”行動。這就是之前國有企業盲目產能擴張導致，煤炭、鋼鐵、水泥等都是資本密集型行業，對技術要求不高。

國企減負債、降杠桿如此迫切的原因包括：（1）經濟下行導致的壓力。高負債在經濟繁榮期是沒有問題的。當經濟下行時，企業、行業的利潤率就會較低，若企業的利潤率不能彌補企業負債產生的利息，就可能導致企業不能及時償還貸款利息引發財務危機。今年大量的企業債券違約，“丹東港”、“印記傳媒”、“凱迪”等頻頻爆雷，這就是經濟下行時，企業不能如約償還債務的例證。國有企業減負債、降杠桿就是為了對沖經濟下行對企業的影響。當前和今后一段時期，中國經濟不會再出現高增長的黃金年代，在這一趨勢下，減負債和降杠桿迫在眉睫。（2）改變國企發展模式的必然要求。我國國企發展模式是規模擴張型，這種發展模式在經濟發展初期是可行的。當我國經濟發展依靠高質量增長時，這種傳統的、低效的發展模式已經不能適應我國經濟增長要求了。工業4.0、2025規劃均強調高質量的發展，這要求企業加大技術創新力度，只有通過內涵式增長實現企業發展，才能支撐國家的愿景。

以上兩個實例說明兩個問題，前一事例說明為了診斷的標準化而制定的診斷標準否定了人類疾病的復雜性問題，不考慮臨床醫生的體格檢查和患者的主訴，而以單一的檢驗結果是否陽性作為考量的標準；后一事例說明，醫生更傾向于采用客觀的檢查依據而不采信即使是患者親自訴說的自我感受。兩者的共同點是，隨著科技的進步及現代化檢查設備的廣泛使用，技術至上已成為全社會更加堅信的觀念，人們更加相信客觀的或由儀器表述的結果，而不愿相信主觀的感受，尤其是對經驗的分享。

主持人：近年來為降低國有企業負債率，監管部門作出了哪些努力？成效如何？此次《意見》明確給出了國企減負債的時間表和任務書，即國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右，之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。您對此作何解讀？

馮俏彬：近年來為降低國有企業負債率，監管部門出臺了很多政策，但成效一般。自2015年供給側結構性改革啟動以來，降杠桿就是一項非常重要的任務。2016年10月，國務院出臺《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》和《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》，部署降低企業杠桿率工作。但從落實情況來看，圍繞著國有大中型企業的降杠桿，相關工作啟動時間較長，各方面比較謹慎，因此效果并不明顯。2017年“降杠桿”工作繼續推進，加上《關于鋼鐵煤炭行業化解過剩產能金融債權債務問題的若干意見》《關于做好2017年鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展工作的意見》等一系列文件的逐步實施，杠桿率出現了一定程度的下降，到2017年末中央企業的平均資產負債率同比下降0.4個百分點。但總體來看，這兩年杠桿率、負債率下降得非常慢。這主要是由于國有企業改革本身的復雜性所致，所以這幾個國有企業的杠桿率并沒有明顯下降。去年下半年和今年上半年，金融部門圍繞自身的去杠桿、防風險做了很多工作，但金融部門的降杠桿同時引來社會各界在資金收緊之后的強烈反彈，帶來了一些副作用，現在金融部門降杠桿也轉向了 “穩杠桿”，貨幣政策重回寬松。所以現在又回到國有企業降杠桿上面，因為全社會高杠桿的實質性問題就是國有企業杠桿率太高，特別是大中型國有企業，之前回避或者推遲這個問題都無助于問題本身的解決。今年圍繞國有企業降杠桿，開始有了一些實質性行動。此次出臺的《意見》、再加上今年8月渤海鋼鐵正式進入破產重整程序，都可視為國有企業去杠桿和僵尸企業治理出現實質性進展的征兆，也是國有企業改革深化的一個標志。

《意見》提出，到2020年年末，國有企業平均資產負債率比2017年年末降低2個百分點左右，我認為這主要是給國有企業發出一個信號，就是以后國企的負債水平必須控制在同行業的平均水平左右。《意見》還提出超過五個百分點就到了預警線、超過十個百分點就到了重點監管線，實際上是以外在監管的方式給國有企業一個威懾。即通過設定“兩條線”，設置外在監管指標等，構建一套外在監管機制，由一種外在力量來監管國有企業的負債水平，防止其過快過高上升。這在短期內是有一些作用的。

但長期而言，我對此并不看好，因為國有企業在日常經營過程中對資金的需求，會根據瞬息萬變的市場情況發生變化，另外處于不同的生命周期的企業、產品等也會產生不同的資金要求，一般情況下企業會根據自己的生產經營狀況相機決策一個負債水平，如果市場上有特別好的機會，銀行也認同它的經營理念，那它完全可以多借些錢，只要未來能夠還得上。這種情況下，高負債并不是問題。現在的問題是，并沒有從改變國有企業的內部機制出發，讓國有企業對它的借債行為、經營活動及產生的收益等負責，而只是增加了一個外在的監控。這種外在的監控機制，不可能適應國有企業所面對的千變萬化、瞬息萬變的市場環境以及相應的資金需要，所以可能在某一個時點上會有作用，但可持續性堪憂。

魏福成：自2008年以來，我國出現了新的一波“國進民退”。當然，原因很復雜，這里不去探討。然而，在“國進民退”的過程中，國有企業通過大量借貸等手段，趁機大肆攻城略地，導致國企規模急劇膨脹，也導致國企的高負債率和高杠桿率達到了驚人的地步。近年來，我國政府意識到這個問題的嚴重性，監管部門也采取了諸多措施和努力，以期降低國企的負債率。但是，成效不盡如人意。雖然在部分行業部分地區國企的負債率有所下降，但整體上國企的高負債率不但沒有得到抑制，反而呈現一定的上升態勢。

此次《意見》的出臺，可以從三個方面進行解讀：第一，它表明政府部門和監管部門推進降低國企負債率的不懈努力。第二，通過三年時間，國企負債率在高位上只降低2個百分點的目標，實際上表明了政府意識到降低國企負債率是非常棘手和困難的，因此目標不是國企負債率的大幅降低，而是保持穩定或微弱的下降。第三，這一目標是否能實現，仍然是個問號，它與整體經濟狀況和地方政府績效考核相關。如果整體經濟狀況在未來兩年里仍然比較低迷，GDP及就業等仍然是相關官員的核心考核指標，則降低2個百分點的目標很難實現。

匡小平：實際上，近年來為了降低央企、國企負債率，監管部門下了很多工夫，頒布了很多文件，出臺了相關措施，如：國資委加強央企對外投資監督管理，強化央企參與PPP項目管理、推進市場化債轉股，以及通過增資、混改等不同的方式引入投資者等。其中，國資委頒布的《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》尤為引人注目，該通知對央企PPP業務實行總量管控，從嚴設定PPP業務規模紅線。2015年11月10號，在習近平主持的經濟工作會議上提出了供給側結構性改革，2016年國務院下發了 《關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》等一系列文件，要求積極穩妥降低企業杠桿率，提出了解決國企負債率的主要途徑和基本原則，并倡導努力營造良好的市場與政策環境。根據相關統計數據顯示，今年6月底，國有資產負債率為64.9%，相比較年初和去年同期下降0.7和0.6個百分點。6月末央企的資產負債率為67.8%，相比較年初和去年同期下降0.3和0.6個百分點。隨著相關措施的不斷落實，國有企業去杠桿成效初顯，負債率相對出現小幅降低。雖然國有企業的負債率有所下降，但是，非國有企業的負債率下降更快，相比較非國有企業來說，國有企業負債率依然處在高位，情況不容樂觀，未來一段時間，國企去杠桿仍然是重中之重。

章琳一：今年來，各個中央部委均做出了一定程度的努力，降低國企負債率。今年國務院多次常委會議要求降杠桿，各個部門也出臺了專門文件降杠桿，如最近由發改委、人民銀行、財政部、銀保監會和國資委聯合出臺的 《2018年降低企業杠桿率工作要點》等，這些都是監管部門努力的體現。此次《意見》明確了時間表和任務書，反映了三個信息：一是保持在同行業同規模企業的平均水平，反映了國企負債率高于民企的現狀。由于國企粗放式的發展模式，導致了國企規模擴張沖動明顯；從融資端看，國企負債成本低，最終導致了國企負債率高于民營企業。二是之前的監管部門努力效果有限。之前雖然各個政府部門提出了降低國企負債率，但由于目標不夠具體明確，導致效果有限。根據財政部數據顯示，2014年國企負債率在64.95%左右，2018年第二季度是64.91%，總體負債率下降了0.04個百分點。這種下降是比較輕微的，反映了效果有限。三是此次《意見》提出目標是硬指標，必須完成。據粗略統計，當前國企負債總額近10萬億，總體負債率64.91%左右，降低2個百分點就是3000億元左右，這個目標看似比較容易，其實具有一定難度。首先，通過2014年的國企負債率和2018年的國企負債率對比，我們可以發現國企負債率才下降了0.04個百分點。此次降低2個百分點相當于之前降低的50倍，任務不輕。其次，從數量看，降低3000億元負債，對于國企而言，則要找到其他性質的資金，如股權資金來替代它。最后，如果找不到3000億元的股權資金替代，那么國企只能通過轉讓資產、股份形式獲得資金，資產轉讓、股份轉讓需要找到買家，這其中耗時、耗力，不是能一蹴而就的。

厘清邊界、分類管理，助力國企減負債取得實效

主持人：《意見》要求厘清政府債務與企業債務邊界。堅決遏制地方政府以企業債務的形式增加隱性債務。嚴禁地方政府及其部門違法違規或變相通過國有企業舉借債務，嚴禁國有企業違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業，應當依法承擔相應責任。為什么政府債務與國有企業債務難以厘清？這些厘清舉措對國企減負債有哪些影響？

馮俏彬：這是因為國有企業和政府之間生來就有著千絲萬縷的聯系，國有企業就是政府所有的企業，我們通常說國有企業相當于政府的親兒子，是天生有血緣關系的，在很多情形下國有企業和地方政府之間你中有我、我中有你。在復雜的實踐操作中，本來政府有政府的訴求，企業有企業的訴求，但由于兩者的天生血緣，有時政府想干但又不方便干的事，就可以借道國有企業去干。另一方面，國有企業本應是一個市場主體，與其他主體一樣在市場上平等競爭，有時卻可以憑借與政府天然的聯系，取得一些壟斷地位，或者取得比較便宜和優惠的各類要素等。現在政府債務和國有企業債務厘不清，主要就是在體制上厘不清。

至于怎樣厘清政府債務與國有企業債務邊界？我認為可從治標和治本兩方面雙管齊下。一方面繼續深入推進國有企業改革，包括建立一個完善的企業內部治理機構、治理機制等。另一方面從體制上更多地把國有企業塑造成一個市場主體，分清它和政府之間的關系，特別是經濟上的關系。退一步講，即使存在體制上的問題，也并不完全妨礙在具體管理中，分清楚債務的來源、用途和責任主體，比如哪一些債務是為了完成政府布置的工作，或是完成政府應提供的公共產品和公共服務，那這一類就應由政府承擔主要責任；哪一些債務是國有企業出于市場、自身生產經營需要，那這一類則應由企業承擔責任。如果由于企業自身經營失誤，出現了高負債率，出現了經營虧損，則應像渤海鋼鐵那樣，該破產的破產。

《意見》對此提出的幾項舉措，從短期的管理需求上來講，是比較現實的，可以起到一些作用。對于國有企業擴張債務、政府無限制地把一些責任轉嫁給國有企業等行為，雙方都有了一把尚方寶劍懸在頭上，有利于互相之間厘清邊界。不過，由于根本上的問題是國有企業的市場主體身份沒有完全到位，所以這些舉措不一定能有長期作用。

匡小平：政府債務與國有企業債務之所以難以厘清，其一體現在經濟關系上：新《預算法》實施之前，我國地方政府沒有發行債券的權利，但地方政府會通過成立國有企業等金融投資機構進行舉債，變相滿足其融資需求。同時，國有企業也通過銀行貸款的方式進行融資，地方的國企和平臺公司往往能夠得到大多數銀行的信貸資源。對于銀行來說，這是理性的投資，因為銀行看中的是國有企業的規模，可以取得融資的規模效應，更為重要的是，國企的安全系數很高，其背后站的是當地政府，即使部分國企出現問題，地方政府也可能會出面解決此類問題。其二從地方政府和國企的現狀來看：長期以來，我國政企不分、政資不分。國有企業經營行為和社會效益相互交織，導致其經濟效益低下，國有企業經營性現金流緊張、負債率過高等問題不斷顯現。其次，對于國企責任人的激勵考核機制很不完善，不能激發企業負責人的積極性、主動性和創造性，使得國有企業成為地方政府的額外負擔。

這些配套的厘清舉措在一定程度上能夠降低企業的債務規模、減少國有企業資金成本。在供給側改革、去杠桿、降負債的大環境下，國有企業清理與政府的長期往來，可以預見的是，隨著這些配套舉措的逐步實施，在一定程度上能夠緩解地方政府的債務規模，地方國企的融資規模和融資能力因失去地方政府這一背書而難以繼續擴張，甚至會逐漸下降。地方國企可能將因此回歸理性，以經濟可行性決定合作投融資關系。這些舉措切斷了地方政府與國企，以及國有平臺之間的“臍帶”關系。一方面，以前地方政府依靠國企融資的通道將被牢牢堵住；另一方面，地方國企因為失去了地方政府這一顯性或者隱性背書，其融資規模、融資能力和融資沖動都將會降低，地方政府與地方國企“相互促進、相得益彰”的粗放式擴張型發展模式將無法持續下去，因而地方國有企業必須及時調整發展戰略，加快轉型，使得國有企業走向規范、理性、可持續的發展道路。

魏福成：《意見》實際上充分反映了中央政府和監管部門清晰地意識到地方政府債務與國企債務的關系，以及地方政府通過國企債務籌措資金的隱性融資方式。目前我國地方政府債務與國企債務錯綜復雜，主要體現在以下兩個方面：

第一，出于穩定就業和稅收、GDP、基礎設施建設等原因，許多地方政府通過對國企債務進行顯性或隱性擔保，使得國企能夠大量借債。這就使得國企債務轉變為地方政府債務，一旦國企不能償還債務，銀行等金融機構有權要求地方政府代為償還。

第二，新《預算法》出臺之前，地方政府通常通過市政公司等融資平臺籌集基礎設施建設資金；新《預算法》出臺之后，明確了地方政府不能通過融資平臺進行借貸和籌集資金，然而，上有政策下有對策，地方政府通過采取PPP等形式，要求參與基礎設施建設的國企為建設項目提供資金支持，在這一過程中，地方政府一方面仍然通過隱性擔保的形式為國企借貸進行擔保，另一方面通過承諾保障參與基礎設施建設的國企的未來收益的形式，使得國企能夠更容易進行借貸。這都意味著，地方政府通過國企舉借債務，為地方基礎設施進行融資。而這些債務，最終還是由地方政府承擔明確的或隱性的償還責任。

因此，在實踐中，我們厘清政府債務和國有企業債務是相當困難的事情，不但需要開展大量的審計工作，也需要合適的技術和明確的法律法規進行界定。

《意見》要求厘清地方政府債務和國企債務的邊界，是降低國企債務必備的前提條件。正如剛才所講，如果不能厘清二者的邊界，地方政府仍然可能為國企債務進行擔保，導致國企沒有動力去降低債務。同時，地方政府仍然會要求國企去進行大量借貸從而為地方建設籌措資金，這將導致國企被迫去進行借貸，使得國企債務率在形式上難以降低。因此，厘清政府債務和國企債務的邊界，可以從動力和約束兩個方面降低國企債務率。

章琳一：政府和國有企業是高度關聯的，政府作為國有企業的出資人，實際控制著企業的運行。政府債務和國有企業債務難以厘清，原因如下：首先，政府控制著國企，就存在著政府利用國企，實施相應的行為，如通過控制國企進行融資、轉嫁債務、轉嫁社會公共服務責任等等。既然國企受政府控制，政府就可以利用國企實施相應的項目、活動，達到自身的目的。例如上半年，中央政府收緊了地方政府的PPP項目，收緊了地方政府的借債行為，禁止地方政府通過地方投融資平臺進行融資等等。這些禁令表明地方投融資平臺就是地方政府融資的重要渠道。其次，一些債務性質復雜，難以在政府和國企之間進行劃分。政府作為行政管理部門，與國企存在性質上的本質區別。政府是永續的，國企不一定是永續經營的。那么，可能存在著政府為其屬地國企債務擔保、兜底等，導致了債權、債務關系復雜，難以區分國企負債到底是政府負債，還是企業自身負債。

前面指出，政府和國企債務難以厘清，可能就存在著政府把自己的公共負債打包進國企總負債中的情況。厘清政府和國企債務，具有重要的積極意義。首先，厘清政府和國企債務，有助于準確確定各級地方政府的負債總額。中央提出的有效控制地方政府債務規模，其前提條件是明確知道地方政府債務金額是多少。在地方政府和國企的債務關系復雜、沒有厘清的情況下，國家是不能夠準確確認規模的。既然規模不能準確確認，如何控制？準確了解地方政府債務總規模，有助于國家從整體角度認識政府總債務，有助于黨中央、國務院作出相應的決策。其次，厘清政府和國企的債務關系，有助于降低國企負債。“堅決遏制地方政府以企業債務的形式增加隱性債務。嚴禁地方政府及其部門違法違規或變相通過國有企業舉借債務，嚴禁國有企業違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業，應當依法承擔相應責任。”這些規定，實際上表明了之前的地方政府經常把自身的債務裝進屬地國企的債務中。這無疑增加了國企總債務，增加了國企負擔，不利于國企資產負債率的下降。此次這些規定，讓各級地方政府不能把自身債務放進所屬的國有企業，讓政府的債務歸政府，國企的債務歸國企，最終會降低國企整體負債。最后，厘清關系后，有助于國企集中注意力，提升業績水平。國企不再給地方政府背債后，能夠集中注意力關注自身的經營管理，國企也沒有理由把自身業績不好歸因于政府債務問題，加強了國企業績“緊箍咒”，有助于提升國企經營效率。

主持人：《意見》強調全面覆蓋與分類管理相結合。一方面，所有行業、所有類型國有企業均納入資產負債約束管理體制。另一方面，對不同行業、不同類型國有企業實行分類管理并動態調整。這在實施過程中可能會面臨哪些難題？如何克服？

匡小平：目前國企負債率相對來說比較高，因而建立全面覆蓋的體系是必要的，但是不同行業、不同類型以及不同區域的國企又有著不同的性質和特點，因而需要具體問題具體分析，不搞一刀切，堅持全面覆蓋與分類管理相結合，有扶有控，是此次政策的英明之處，但是這在實施中可能會遇到一些難題或者阻礙。

第一，難界定。難界定主要體現在兩個方面：一是國有企業性質難以界定，現階段學界內主要將國有企業劃分為公益類、壟斷類和競爭類，總體來說，國有企業數量龐大、性質比較復雜,對國民的經濟影響巨大。此類劃分只是對國有企業的基本性質籠統地作出了基本界定,但不排除有些企業具有“雙重身份”，因而對全國范圍內的國有企業作出明確鑒定，是一個比較棘手的難題。比如電力行業，可以將其劃分為發電、輸電、售電三個階段，有人認為電力的中間環節應該由國家壟斷，兩頭開放，而有的則持相反意見。二是主體管理難以界定，國有企業主體往往會出現多頭領導的情況，出現責任往往也是推諉扯皮，例如國資委主管的能源局（央企），因其規模擴張，在天津注冊成立一家獨立公司（國企），這時就會出現國資委、母公司、天津政府三方主體責任人，在一定程度上加大了界定難度。因此，倘若不能清晰地分類，進行國有企業的界定，就會加大有效管理的難度，而要在界定國有企業性質和相關歸屬的情況下，對全國范圍內的國企按照合并同類項的原則進行有效劃分是分類監管的前提。

第二，目標基數大，數據統計困難。按照目前國資委已確定的能夠保證企業穩健發展的合理資產負債率控制標準：其重點監管線是在預警線的基礎之上加5%，而且不同類型的國有企業有著不同的預警線和重點監管線。根據已有的統計數據可以看出國企債務壓力大，但卻很少有人能說清國企債務規模到底有多大、風險等級多高、風險點在哪里；而且，我國東西南北區域差異明顯，不同區域的國企按照同一監控線和預警線是不公平的，這又是區域差異統計的難點。倘若不對上述兩類問題進行明確的指標分解，政府在不清楚“家底”的情況下，也很難做到精準施策。因此，需要摸清“家底”,建立完善的國企債務數據系統，高瞻遠矚，將大數據應用到相關部門，建立起與現代化治理要求相匹配的國企債務數據網絡系統，強化數據預警功能，以實現對不同企業、不同區域的分類管理與動態調整。

魏福成：至少會面臨三個難題：第一，實行分類管理并動態調整，需要大量專業化的評估工作，技術上也比較復雜，監管部門在這方面可能還不具備充足的能力。第二，涉及與地方政府討價還價、評估機構的獨立性或許難以保證等問題。如前所述，地方政府債務與國企債務邊界可能比較模糊，在劃定國企債務的過程中，涉及與地方政府的討價還價問題，并且可能久久不能對部分債務進行定性和歸屬劃分。同時，無論是委托第三方評估機構還是監管部門直接對債務進行評估，評估機構的獨立性都難以保證，可能偏向于地方政府或國企，也可能偏向監管機構，導致評估的結果缺乏可信性。第三，涉及與國企的討價還價，導致無法劃定科學合理的債務率目標。由于實行分類管理并動態調整，那么不同行業、不同類型的債務率應該分別設定為多少？如何進行動態調整、不同時期不同情形的債務率目標應如何變化？這涉及與國企的討價還價，同樣可能導致無法劃定科學合理、各方都能接受的債務率目標。

要克服以上三個難題，需要從以下兩個方面著手：一是在界定和評估國企債務時，充分吸收專家、法律人士等相關專業人員進入評估隊伍；二是將評估結果、債務率目標的確定依據等進行公開，接受社會的監督。

章琳一：全面覆蓋和分類管理對國企資產負債率進行約束，可能存在以下困難：首先，國企數量多，全面覆蓋意味著對監管部門提出了較高要求。因為對數量眾多的國企進行全面覆蓋，需要各級國有資產管理部門、財政部門等能夠有效實施監管。限于現有政府部門機構編制等約束，大幅增加政府機關人員數量不切實際，也不符合中央提出的精簡機構人員的思路。其次，合理確定各個行業的資產負債率存在一定難度。要求國企降低至同行業同規模企業的平均水平，那么同行業的平均水平怎么確定？同行業同規模企業的平均水平怎么確定？如何找到合適的參照物？這是一個難題。最后，同行業同規模企業的資產負債率可能存在著極端值，如資產負債率100%、資產負債率0%，那么這種極端值該如何處理？是由中央統一規定，還是由各個地方自行決定？這也是一個難題。

我認為，難題雖然存在，但也有變通解決的方法。針對難題一，我們可以采取事后監督、引入社會監督等方式來解決監督的人力、物力不足的問題。現有情況下，國有企業需向各級國資委報告財務狀況，上市公司更要提供公開的財務報告，那么監管部門可以事后監督，通過財務報告了解企業資產負債率情況。我們還可以加大處罰力度，對沒有達標的國企領導人進行行政處罰；對違反規定的地方政府官員進行行政處罰。情節嚴重的，可以采取開除公職等手段，給國企領導人和地方政府官員以事前威懾。針對難題二，同行業同規模企業的資產負債率平均水平可以采用上市國企數據作為參考，以上市國企資產負債率的算術平均值作為考核依據。針對難題三，對于極端值的處理，可以采用剔除的方法。可以把所有上市國企的資產負債率作為一個總樣本，剔除上下1%的極端值后，再計算算術平均值。

內外協同，為國企資產負債建立硬約束

主持人：據報道，近日30多家高負債央企2018年度經營業績責任書新增降杠桿、減負債約束性指標。此舉釋放了什么信號？《意見》明確，加強國企資產負債約束要堅持完善內部治理與強化外部約束相結合。國有企業是落實資產負債約束的第一責任主體，而相關國有資產管理部門、金融機構要發揮其監管和協同約束作用，社會信用體系要強化其聯合懲戒功能，共同提高約束的有效性和可行性。如何理解各類責任主體在國企減負債、降杠桿、防風險攻堅戰中的作用？

馮俏彬：由此釋放的政策信號是，管理當局高度關注國有企業的債務問題，國有企業不能再提高負債水平了。另外還有一個警示作用，就是提醒各方要加強責任意識和危機意識，國有企業融資時要注意分寸，不能無序地、無限地擴張債務。

面對高負債率這樣一個可能引發經濟不穩定的因素，各類責任主體需要各司其職，協同努力，共同應對。我認為最主要的，是要增強各相關主體的責任意識和預警意識，并貫徹到具體工作中去。國有企業的債務問題比較復雜，企業自身有擴張沖動，地方政府在政績、GDP、稅收等的壓力下，也愿意它做大。比如渤海鋼鐵，在短期內它的債務達到一千多億，不僅有企業自身的原因，也有地方政府的原因。所以說圍繞高負債率這樣一個“經濟定時炸彈”，各個主體都要自我克制，企業要克制內在擴張的沖動，政府也要抑制自己擴張的沖動，銀行亦要抑制這樣一種沖動。現在看比較有效的一種方案是加強責任追究，是誰的責任，就要由誰承擔，從而促使各主體在面對不同的市場風險時審慎地作出風險評估，審慎地作出是否需要借債、是否需要貸款等決策。換句話說，各主體要對自己的行為負責。如果不追究責任，最后就會亂成一鍋粥，誰也說不清楚各主體應承擔的責任，誰都可以把責任推給下一環節，導致這個問題無法解決。因此，建議建立合理的責任追究機制，在各主體作出的決定和這個決定產生的后果之間建立聯系，增強各主體的風險意識。

魏福成：近日30多家高負債央企2018年度經營業績責任書新增降杠桿、減負債約束性指標，此舉釋放的信號應該從兩個層面來理解：一方面，這些央企在形式上充分重視《意見》所提出的目標和政策，充分重視監管層的政策目標。但另一方面，不能對此進行過度解讀。即便新增降杠桿、減負債約束性指標進入經營業績責任書，也不能就認為這些央企有充分的動力和能力去降杠桿和減負債，這是因為央企的目標是多元的，央企有其他眾多重要的目標，并且在經濟不太景氣的情況下，央企可能也無能力去降低負債。

關于如何理解各類責任主體在國企減負債、降杠桿、防風險攻堅戰中的作用問題，我認為諸如落實各類主體責任的一攬子配套措施，是解決問題的前提條件。只有充分發揮各類主體的責任和監督制約作用，才有可能使國企減負債和降杠桿的目標得以實現。然而，關鍵是要確實落實各類主體的責任，而不是僅僅停留在法律法規層面。

匡小平：雖然目前從總體來看，國企資產負債率呈現小幅下降，但國企資產負債率相比于其他的非國有企業來說仍處于高位，情況不容樂觀，未來一段時間，國企去杠桿仍然是重中之重。近日30多家高負債央企把降杠桿、減負債約束性指標納入2018年度經營業績責任書，表明了國家對國企降杠桿、減負債的決心，將央企作為先行改革者、踐行者，起到了率先作用，也有以此來警示其他國企將減負債、降杠桿作為年度經營目標之意，加快國企改革進程。

國企在減負債、降杠桿、防風險的過程中面臨著眾多的責任主體，只有各責任主體同心協力，才能為國企減負債、降杠桿的事業錦上添花，使得高負債國有企業資產負債率回歸到合理水平。具體來說，各責任主體起到的作用主要體現在：一是國資委作為最高監管部門，要發揮其監管和協同作用，不僅要強化國有企業分類管控、分解層級目標，加強國有企業考核約束機制，想方設法助力國有企業多渠道、多形式補充權益資本，嚴控盲目擴張和海外投資風險，而且要建立健全國有企業監控機制、改革機制、投資發展機制等，輔助高層精準決策；二是金融機構要嚴格遵循相關規定，發揮對企業負債的約束力，控制對國有企業的貸款比例，加強對國有企業資金流向的管理和監控，并支持其市場化債轉股等多渠道籌集資本，從而限制高負債企業過度債務融資；三是各個企業的集團要負主體責任，落實第一責任人意識，善于找問題、尋規律、解決問題，除此之外，各個企業要對其所管控的子公司制定負債的管控指標，加強對子公司資金、投融資等方面的監管；四是社會信用體系是以政府強有力的監管體系作保障的社會治理機制，可以記錄社會主體信用狀況，警示社會主體的信用風險，通過完善企業財務失信行為聯合懲戒機制，提高降杠桿、減負債約束性指標的有效性和可行性，從而為國有企業降杠桿、減負債、防風險貢獻力量。

章琳一：國企降杠桿是防范金融風險的重要一環。對于國企降杠桿這一事件，并不是央企和地方國企自身的事情，需要全社會各個部門參與進來。無論是央企，還是地方國企，均是企業，均受出資人——各級政府的影響。僅僅把國企降杠桿的重任落到國企頭上，可能沒有抓住“牛鼻子”。各級國資管理部門是行使政府出資人的代表，政府的意圖需要國資部門傳達到各級國企，國企降杠桿需要各級國資管理部門的配合。管住國企負債，首先要管住國資部門對國企的不良影響。《意見》強調國資部門要發揮監管作用，而不是發揮干預作用，表明了中央對國資管理部門的角色定位，要約束國企的高負債、過度負債行為，而不是促進高負債、過度負債。金融機構，如銀行、保險、證券等要發揮協同約束作用，對于不合適的、不符合信貸條件的國企借款，要頂住壓力，堅決不批。金融機構要成為協同約束主體，而不是促進國企胡亂負債的主體。證監會、財政部等監管機構，對于國企發行企業債券也要行使監管職責，不能一路綠燈。證監會、財政部等作為國企發債的監管單位，要切實履行應有的監督責任，不能因為地方政府游說放棄監管職責。社會公眾，尤其是新聞媒體、證券分析師、注冊會計師等要有積極參與國企監督的熱情，通過媒體曝光等手段引起社會關注，防止國企無序負債。

主持人：國企降負債的長期性目標是基本保持在同行業同規模企業的平均水平，這就需要建立國企負債約束的長效管控機制，為國企負債建立硬約束。而建立科學完善的國企資產負債約束長效機制是一項系統工程，您對此有何建議？

匡小平：建立科學完善的國企資產負債約束長效機制的確是一項復雜的系統工程，建立健全完善的監督管理體系，調和各方投資主體的利益，對于國企降低負債率有著保駕護航的作用，建立健全完善的監督管理體系，可以從以下幾個方面入手：

第一，國有企業自身要改變發展思路。國有企業要提高風險意識，高杠桿意味著高風險。一般來說，國有企業獲取資源較為容易，但投融資擴張要張弛有力，不能過度，投融資需要尊重市場經濟規律，講究科學。應當避免盲目投資、胡亂擴張，尤其是加大負債的投融資和擴張，更需要三思而后行。此外，國企應當加強自身的財務杠桿約束，合理有效地安排債務投融資規模，把融資規模控制在可控范圍內，進而有效地抑制杠桿率，形成合理的資產負債結構。

第二，相關監管部門要盡快建立完善的國有企業資產負債約束監管制度。之前，對于國有企業資產負債的管理主要是以軟約束手段為主。如完善國有企業治理結構、提高金融機構風險管理水平等軟約束手段有助于降低國有企業資產負債率，但效果卻如蜻蜓點水，微乎其微。因此，監管部門要在不引發國有企業大規模債務風險的前提下，設計完善硬約束機制來遏制國企的高杠桿。對此，相關監管部門，應針對不同行業、企業的具體特點和情況，設置不同的資產負債率預警線和重點監控線，嚴格控制國企觸碰監管紅線，加強對國有企業相關責任人的考核；嚴厲禁止高負債率的國有企業進行規模擴張和過度投融資。要改變以往的監管方式，把對企業經營行為的監管轉變為監管企業資本，加強國企責任人的資本意識。

第三，國家要加強頂層設計，保持宏觀經濟穩定增長，繼續深化改革。加強頂層設計，構筑國有企業資產負債約束考核評價體系。建立健全高質量發展的指標體系、政策體系、績效評價體系，強化國有企業降杠桿、減負債的考核機制，把降杠桿、減負債作為對國有企業業績考核的主要目標之一。國家要保持宏觀經濟的基本穩定，為國有企業降杠桿、減負債創造良好的外部環境，加大努力繼續深化供給側結構性改革，一是“僵尸企業”的債務必須加快處置，“僵尸企業”必須盡快完成出清；二是要以市場化改革為方向來繼續推進國有企業降杠桿、減負債，加快推進國有企業的混合所有制改革；三是加大國有企業的兼并和重組，通過兼并和重組來進行資源整合，培育優質企業。

魏福成：正如在第一個問題中所言，國企的高負債和高杠桿率，是國企債務的供給和需求兩個方面來決定的。因此，要建立科學完善的國企資產負債約束長效機制，關鍵應從兩個方面著手：一是實行真正的政企分離，讓國有企業遠離政府行政干預的困擾。二是確實落實國有企業市場化，國企的目標應該僅限于利潤最大化，而不應該承擔任何保就業、保稅收和保增長的政策責任，否則國企不可能追求利潤最大化，則很容易過度借債。

章琳一：所謂系統工程，表明了約束國企負債需要各個方面的抓手，全社會共同參與進來。從產權紐帶看，國企屬于政府所有，政府對國企干預經常出現。政府作為全社會各個方面事務的管理者，具有很大的權力和權威。所以政府干預國企運營很常見。建立科學完善的國企資產負債約束長效機制，首先要解決政府干預問題。但是，政府如何制定政策管住自己，是一項具有挑戰性的事務。所以，建立長效機制任重道遠，需要人大立法、中央立規矩，地方政府切實執行中央決定，貫徹落實到基層，才能減輕政府對國有企業的干預。其次，積極推進混合所有制改革，除了國防軍工企業外，其他國企均要實施混合所有制改革，力爭實現混合所有制改革的全面覆蓋。混合所有制改革，引入民間股東，稀釋了政府方面的股權；引入職工持股，提高了職工的所有者意識和興趣，有助于抵消政府對國有企業的干預，防止國企高負債，防范金融風險。再次，金融機構要具有獨立性，不能因為地方政府要求而放寬信貸條件，放水式給國企信貸融資。金融機構雖然在地方經營，但其不能一味聽從地方政府指揮，要從原則上堅持金融規定、企業規章，提高自身的科學管理水平，提高績效。最后，新聞媒體、注冊會計師等可以發揮一定的社會監督作用，通過媒體披露等方式對國有企業進行監督，防止國企亂負債等行為最終敗壞國有資產，實現國企資產的保值增值。■