終身教育公共服務體系設計研究

朱燕菲　周蔚

【摘 要】終身教育公共服務體系是依托信息技術、多元主體參與、利用各類資源、保證公共服務供給的教育系統。基于實踐經驗，文章提出了終身教育公共服務體系的建設目標、功能定位、運行模式和初步設計。江蘇終身教育公共服務體系以提供個性化服務為建設目標、以立足服務民眾學習需求為功能定位、以多元化主體共同參與、共建共享為運行模式，初步設想應囊括多元化的學習資源系統、完善化的組織管理系統、開放式的學習場地系統、合理化的成果認證系統和信息化的學習網絡系統。

【關鍵詞】終身教育公共服務體系；終身教育體系；公共服務體系；江蘇實踐

【中圖分類號】G72 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）07-0019-06

【作者簡介】朱燕菲（1989—），女，合肥人，南京大學博士研究生在讀，江蘇開放大學講師，研究方向為成人教育、高等教育；周蔚（1961—），女，江蘇無錫人，碩士，研究員，研究方向為遠程教育、高等教育。 一、江蘇對終身教育公共服務體系的認識定位 要想明晰終身教育公共服務體系的概念，不可避免地要厘清公共服務體系和終身教育體系這兩大概念。

公共服務體系概念于2006年10月在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提及，強調“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”。[1]2012年，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（國發〔2012〕29號）“明確了公共服務體系的基本建設指導思想、基本要求和主要目標”，強調把公共服務制度作為公共產品，著力保障基本需求，增強服務供給能力，明確了以人為本，保障基本。2013年，《江蘇省“十二五”基本公共服務體系規劃》（蘇政辦發〔2013〕152號）中指出公共服務體系是以政府為主導、以保障民生基本需求的公共服務的一系列制度安排。[2]由此可見，公共服務體系是從政府管理的角度出發，不斷完善服務內容、服務形式、服務機制、服務保障等的制度安排。核心要義在于實現社會的公平正義，在資源配置方面逐步做到高處向低處、強處向弱處均衡，最終實現社會的良性均衡發展。

關于終身教育體系的界定，2011年，《關于加快完善終身教育體系的實施意見》（蘇政發〔2011〕130號）明確指出，“加快完善終身教育體系是保障和改善民生，推進和諧社會建設，創造更加美好幸福生活的重要保證”，“各類教育協調發展，教育資源均衡配置，布局結構科學合理，普通教育與職業教育互通，學校教育與家庭教育、社會教育銜接，形成開放靈活、選擇多樣的人才培養和終身學習立交橋。”[3]由此看出，江蘇對終身教育體系的推進采用的是廣義界定，是整合社會各種教育資源、聯結社會各種類型教育活動且對人的一生的成長和發展給予教育支持的全新體系。[4]這一描述體現了終身教育體系既囊括了各級各類教育結構體系，又涵蓋了教育管理、體制機制、公平質量、科研經費、能力水平等服務體系。

終身教育公共服務體系與公共服務體系、終身教育體系的界定密切相關。第一，公共服務體系、終身教育體系、終身教育公共服務體系都將公平正義擺在了十分重要的位置。放眼江蘇，雖然我省教育事業的總體發展名列前茅，但依然存在蘇南蘇北發展不均衡，教育資源高度匯聚在若干地區，實現教育公平是刻不容緩亟需解決的重要難題。公共服務體系構建的核心要義就是合理配置社會資源從而實現社會公平正義。省政府在《關于加快完善終身教育體系的實施意見》（蘇政發〔2011〕130號）中明確指出終身教育體系最終要使“教育質量整體提升，教育公平有效維護”。[5]同樣，江蘇省政府在十二次黨代會上對終身教育公共服務體系的內涵進行了擴充，增添了教育公平的內容，提出終身教育公共服務體系是均等的體系，是更加注重公平和效益的教育服務體系。第二，終身教育公共服務體系是公共服務體系的重要組成部分。公共服務體系的概念范疇較為廣泛，涉及基本民生需求的教育教學、就業促進、社會保障、醫療衛生、人口與家庭、住房、文化體育、交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務。由此可見，終身教育公共服務體系是公共服務體系的重要組織部分，是政府、社會團體及私人機構為民眾全方位提供終身學習的服務體系。第三，終身教育體系和終身教育公共服務體系的側重點不同。終身教育體系強調不同教育形式的銜接，囊括了學前教育（家庭教育、幼兒園教育）、學校教育（初等、中等職業）和高等（職業）的義務教育及學歷教育、繼續教育（成人掃盲教育）、成人學歷教育、成人職業培訓、社區教育等主要的教育形式。終身教育公共服務體系強調為不同終身教育形式提供公共服務，保證公共服務資源或產品的供給。

目前，終身教育公共服務體系在學界尚未產生明確的界定，筆者依據上述對公共服務體系、終身教育體系等概念的理解與辨析，認為終身教育公共服務體系是依托信息技術、多元主體參與、利用各類教育資源、保證公共服務供給的系統。

建設終身教育公共服務體系是教育改革與創新的重要舉措，是民生幸福和保障的重要任務，所以制度規范和指導保障必不可少。教育部、省政府已出臺了指導意見、制定了多項政策來推動江蘇終身教育公共服務體系的構建。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》中指出要“大力發展現代遠程教育，建設以衛星、電視和互聯網等為載體的公共服務平臺，推進終身教育公共服務體系建設”。[6]2012年，教育部在《教育信息化十年發展規劃（2011—2020年）》（教技〔2012〕5號）中提出“加快信息化終身教育公共服務體系建設”的要求，“根據現代遠程教育發展和學習型社會建設的需要，探索開放大學信息化支撐平臺建設模式，建立遍及城鄉的一站式、多功能開放學習中心，促進終身學習公共服務體系建設”。[7]2015年，江蘇省在《關于加快發展繼續教育推進學習型江蘇建設的意見》（蘇教社教〔2015〕3號）中強調“江蘇學習在線”和“江蘇終身教育公共服務平臺”網站建設，搭建省、市、縣（市、區）數字化學習平臺，形成覆蓋城鄉、深入社區的數字化學習網絡。[8]

二、江蘇對終身教育公共服務體系的理念設想 1建設目標：依托信息技術為學習者提供個性化的終身學習服務

終身教育公共服務體系的供給者（一般為政府、社會團體或私人機構）可為每一個學習者建立一本終身使用的“學習護照”，學習者憑此護照參與正式和非正式學習活動，“學習護照”能實時反映學習活動狀況并實現學分的認證、積累和轉換。同時，會為學習者提供多樣化的學習資源，通過電腦、手持移動設備等終端接入終身學習系統。學習者可以依據學習需求查閱、選擇適合的學習資源，并參與到正式或非正式的學習當中，學習中心后臺根據學習者瀏覽記錄自動按需推送課程、資源及社區活動。第三方組織或機構不僅為學習者認證學分、學歷及資格，而且可以認證不以獲得學分、學歷、資格證書為目標的面向生活、工作的非正規學習成果。

2功能定位：立足本省服務各類民眾的終身學習需求

江蘇雖以教育強省著稱，但在發展過程中出現了南北終身教育資源分布不均等問題，具體體現在南部高度集中、教育投入多、配套設施完善、普及程度高，北部如徐州、淮安、宿遷等城市教育資源缺乏，流于形式及口號，弱勢群體教育不受重視。要想實現終身教育公共服務體系的目標精神，實現教育的公平正義，必須將體系構建定位于為各類民眾及組織提供學習服務，滿足各級民眾及組織的學習需求。所以我們的終身教育公共服務體系要以適應和滿足江蘇各類民眾的一生學習為導向，做到四個“面向”：面向基礎教育，為各中小學提供所需教育資源和信息化支持服務以及在線答疑輔導服務；面向高等教育及繼續教育，為開放大學及網絡學院提供各類教育項目運營及在線教育支撐服務；面向職業教育，為黨政機關、企事業單位及社會人員提供適應知識完善、技能更新所需的非學歷教育、職業資格證書及終身教育服務；面向社區教育，為社區教育系統提供全民教育資源開發和在線平臺支持服務。[9]

3運行模式：多元化主體共同參與、共建共享

終身教育公共服務體系不是空中樓閣，也不是非盈利性體系，必然要依靠熟悉終身教育公共服務體系的人去運作、操作和維護。這些人員從何處產生，在哪里服務，薪酬待遇如何，這是國內外在終身教育公共服務體系的構建當中都繞不開的問題，人、才、物缺一不可，實踐經驗告訴我們江蘇在構建中要避免單一主體政府的運營模式。其一，政府主體無法支撐起公共服務體系所有的人、財、物，必須依靠其他主體的助力；其二，政府主體運營是一種自上而下的推進模式，更多民眾會將之看做是政府行為或“政績”，一定程度上削減學習者自覺、主體、參與學習的意識；其三，單一的政府驅動是從省到市、由市到區（縣）的行政操作手段，時效性較低，人員和經費浪費較多。例如，美國的終身教育公共服務體系就是市場運作機制和美國政府政策支持的雙重作用。市場是資金的主要供給者，由各大財團組成；政府對資金的使用具有約束規則，但出于對終身教育的支持，在資金的使用上政府更多采取的是鼓勵政策。[10]我們應將更多的主體納入到終身教育公共服務體系當中，實現政府主導、學校支持、企業及社會共同參與的模式。政府應成立專門的資金委員會，對推廣終身教育的高校或企事業單位進行資金及政策上的扶持。另外，終身教育的推行可先從經濟發達、教育密集的地方著手，再逐步拓展推廣、先進帶后進，共同發展。同時要注意引入最新的終身教育理念，政府搭臺，高校、企業專家講學，組織相關單位的人員學習交流，借外力進行推動。

三、江蘇終身教育公共服務體系構建的經驗借鑒 將視野投向國內，我們發現廣州已經初步構建出“四維互動”的數字化終身學習公共服務體系。“四維”分別是政府、廣播電視大學、廣州遠程教育中心和學習服務中心（見圖1）。政府職能部門作為公共服務體系建設和管理的主導行政力量，負責統籌、協調與監督，出臺有關配套政策，投入必要的資金，支持平臺的建設和應用。同時作為購買服務方，促進教育項目的開展。廣州電視大學作為牽頭單位和實施主體，承擔終身學習平臺、資源的建設統籌和組織管理，依托現有的教學和管理隊伍，負責平臺硬件環境建設、學習平臺規劃設計、教學資源開發、教育項目整合、國有資產管理與維護等。廣州遠程教育中心作為專營機構，按照市場機制運作，承擔終身學習平臺推廣工作，負責網絡運營環境建設，為網絡教育項目提供運營管理和遠程教學在線支持服務，拓展網絡教育項目業務。學習中心作為終身學習公共服務的終端，承擔教育項目在當地的招生、宣傳推廣和教學支持服務，不斷完善數字化學習環境建設，為學習者提供從咨詢到考試的一站式學習支持服務。[11]

我們再將眼光投向國外，借鑒美國的終身教育公共服務體系模型。美國的教育體制非常注重多樣化和實踐化，它的公共服務體系的運作是需要“五者”支持，分別是資金供給者、調整者、競爭者、中介者和需要者（見圖2）。資金供給者為公共服務體系提供財力支持，通常由各大財團組成，州政府會對資金的使用指定規則加以約束；調整者是資金供給者與各大學習機構在市場環境下運作時產生的第三者，主要負責教育質量監管和保障學習者的個性化學習需求；競爭者在美國市場運作中起到重要的協調作用，包括正規教育機構和其他各類教育機構；中介者主要有宣傳媒體、學習顧問機構、出版社及考試機構組成，它們需要在教育機構獲取資金后，將學習信息快速、準確地提供給消費者；需要者就是我們的學習者，學習者與資金供給者、調整者、競爭者、中介者是雙向互動的，學習者由于學歷、性別、學校、職業、收入等個人情況的差異會對學習內容、形式提出不同的要求，資金供給者、調整者、競爭者、中介者要想在市場環境下運作必須及時調整從而滿足學習者的需求。[12]

借鑒國內外寶貴經驗，江蘇終身教育公共服務體系應是多主體、多功能、多場所、多資源，并且注重以人為本。

多主體。廣州的終身教育公共服務體系覆蓋了政府和學校兩大主體；美國的終身教育公共服務體系系統討論了資金供給者、調整者、競爭者、中介者、需要者，“五者”分別由政府、學校、企業、民間團體等主體承擔。由此江蘇應努力構建政府主導、學校支持、企業及社會共同參與的終身教育公共服務體系。

多功能。廣州政府、廣播電視大學、遠程教育中心、學習服務中心和美國的資金供給者、調整者、競爭者、中介者、需要者在學習者的終身學習過程中分別扮演不同的角色，具備不同的功能。江蘇終身教育公共服務體系應涉及終身學習的各個方面，不僅可以協助政府和教育主管部門整合各方培訓資源，開展培訓機構登記備案、培訓認證、服務監管等工作，而且可以面向培訓機構開展產品宣傳、需求推送等服務，為學習者提供終身學習資源庫和個人終身學習賬戶，從而滿足學習者個性化、多樣化的學習需求。[13]

多場所。我省終身教育公共服務系統的最終目的是使學習者隨時隨地開展個性化的學習，因此學習場所必須是豐富多彩的。無論從線上還是線下我們都需要為學習者提供“場地”。針對線上，我們要開拓新一代互聯網技術、具有區域特色、功能強大的學習型城市服務終端門戶網站、學習貼吧、微博微信公眾號、手機APP客戶端。針對線下，公共服務體系應扎根于各種類型活動場所，比如市、區兩級公共圖書館、社區圖書館、文化館、綜合檔案館、博物館、電影院等，這些場所應免費開放，使每一位學習者都盡可能地擴寬自己的學習空間。

多資源。江蘇終身教育公共服務體系是針對終身教育的時間（學前、學校、成人、老年）和空間（學校教育、企業教育、社區教育和家庭教育等）兩個維度設計了不同的課程，保證在每一個人需要的時刻以最好的方式提供知識和技能。學習資源要來自于多個學習場地，有各級各類學校（中小學、普通高等學校、職業院校）、社區（社區大學、社區學院、社區教育中心、居民學校和社區培訓學校）、企業、家庭等。

以人為本。終身教育公共服務體系不僅要注重物質需求，而且要提倡精神需求。在美國公共服務體系中，資金供給者、調整者、競爭者、中介者、需要者會根據學習者學歷、性別、學校、職業、收入等個人情況的差異來整合教育資源提供學習機會。江蘇的終身教育公共服務體系應充分考慮學習者的需求，為大中小學生、企業職工、機關干部、離退休人員、農村居民、務工人員、下崗職工和其他從業人員等開設個性化的課程。

四、江蘇終身教育公共服務體系的初步設想 基于對國內外終身教育公共服務體系成功經驗的分析，終身教育公共服務體系是一項十分龐大的系統工程，應面向整個社會區域、面向所有社會公眾，必須借助多元化主體的合力，實現資源的整合和貫通，滿足學習者及學習組織的個性化需求，真正實現教育的公平公正。根據多主體、多功能、多場所、多資源和以人為本理念，為滿足學習者的政策、資源、場地、成果認證、移動學習需求，江蘇終身教育公共服務體系應囊括學習資源系統、組織管理系統、學習場地系統、成果認證系統和學習網絡系統，倡導多種實施主體（政府、學校、社區、企業、家庭、社會機構等）在線上線下為學習者實現資源共享共建、隨時隨地按需學習。

1構建多元化的學習資源系統

為滿足學習者多樣化的資源需求，應充分發揮各級各類教育機構開展終身教育的作用，促進終身教育學習資源的多元化發展。在不同的教育形式下，學習資源應是相互融通，而不是孤立和封閉的。其一，學習資源注重生活化。要促使學習者學習持久化，學習內容必須深入淺出、通俗易懂。因此，學習資源可囊括興趣培養、文化素養、現代生活、休閑娛樂、職業技能等各個方面。例如，社區教育之所以能夠扎根在民眾的日常生活中，追本溯源是將碎片化的一般原理、經驗總結匯聚成教學內容，形成生成性課程。其二，終身教育公共服務應注重學習個體的差異性。我們的教育場所應該對所在輻射區域中的所有個體開放，應堅持為不同文化背景、教育層次、年齡階層的個體安排不同類型的學習資源。結合我省實際，要面向企業職工、失業人員廣泛開展以職業技能、再就業培訓等為主要資源的從業人員教育；要面向農民廣泛開展以農業實用技術培訓、農民創業培訓、農村婦女網上行等為主要資源的現代農民教育；要面向進城務工人員廣泛開展以法律法規、市民守則、社會保障等為主要資源的新市民教育；要面向老年人群廣泛開展以生活休閑、保健養生等為主要資源的老年教育；要面向青少年廣泛開展以傳統文化、科學技術、思想品德等為主要資源的青少年校外教育；要面向殘障人士廣泛開展以法律援助、技術技能、康復醫療等為主要資源的弱勢群體教育。[14]

2構建完善的組織管理系統

《綱要》中第二十四條明確指出：“政府成立終身教育促進委員會，加強統籌協調、政策制定和宏觀管理。制定終身教育促進條例，形成政府主導、社會各界廣泛參與的機制。”為滿足學習者的政策需求，江蘇應堅持發揮政府的導向作用，貫徹“兩手”抓，一方面構建專門負責終身教育公共服務事務的行政機構，另一方面大力完善終身教育的法律法規。

江蘇省終身教育的專門機構應是政策設計者與領導者，負責制定終身教育發展規劃及實施方案，負責組建省、市、區、縣、村各級終身教育機構，從組織形式上形成五級終身教育組織框架。五級終身教育公共服務的組織框架應實現制定政策、整合資源、建立機制、落實經費、成果認證等功能。

制定終身教育法令是政府發揮其導向功能的必行之舉。目前福建、河北、上海、太原、寧波等省市已經頒布了《終身教育促進條例》，政府需盡快制定頒布符合省情市情促進終身教育的地方性法規，如《終身教育促進條例》及相關規章，明確政府、企事業單位、社會團體及個人的權利、義務和責任，把推進終身教育公共服務體系和學習型社會建設納入法制化軌道。

3構建開放式的學習場地系統

為滿足學習者的場地需求、保障其隨地開展個性化學習，江蘇需構建多樣化、開放式、分布廣的學習場地，主要從以下兩個方面入手：第一，應繼續推進社區教育的五級網絡，逐步形成廣覆蓋的市民教育場所。本省社區五級網絡基本形成，自上而下分別是社區大學、社區學院、社區教育中心、居民學校和社區培訓機構，并且各級社區教育機構的功能定位、設置辦法、運行機制和隊伍建設規定明確。社區場所應該充分利用起來，用于開展多層次、多內容、多形式的職業技能和社會文化生活教育，為學齡前兒童、流動人口、殘疾人員、就業困難人員、下崗職工提供學習和交流的載體。第二，全面開放公共文化設施，為時時可學、處處能學的終身教育公共服務奠定堅實的場地基礎。江蘇省各城市、鄉村的公共圖書館、文化館、檔案館、博物館、美術館、電影院應逐步免費向市民開放，擴展各類科技和文化設施的學習服務功能，并在此開展常規性和群眾性的終身學習活動。例如，江蘇已推進的終身學習月、終身學習周、市民大講堂、讀書報告會、藝術鑒賞課堂等。

4構建合理化的成果認證系統

學習成果的認證是終身教育公共服務的重要環節。為滿足學習者學習成果的認證需求，學分銀行舉措勢在必行。江蘇走在前沿出臺了《江蘇省終身教育學分銀行管理辦法（試行）》、《江蘇省終身教育學分銀行實施細則（試行）》、《江蘇省終身教育學分銀行管理委員會工作流程》等學分認證的辦法與流程，明確規定了學習成果認證的范圍，已實現資格證書與課程學分互認。但在認證操作過程中存在程序繁、周期長、空白多等問題，需進一步構建合理化的成果認證系統。要想構建合理化的成果認證系統，我們可從以下兩個方面努力：一是學分銀行建設中突出學習成果的認定、積累和轉換工作。需逐步建立科學、規范、可轉換的繼續教育學分制度。明確規定授予學分的學時和質量要求，構建以學分認證、積累、轉換為基礎的學習管理制度。為了做好這項工作，建議結合實際、先易后難，從有條件或基礎好的學習平臺開始進行試點。二是建立不同類型平臺學習成果的認證、評估與轉換制度。建立不同類型學習成果的認證、評估與轉換制度重要任務之一是充分調動學習者終身學習的積極性。部分學習者的學習成果需要經過科學的認證和轉換，以利于滿足學習者到更高一級或其他專業領域的機構學習或就業，另一部分以豐富精神生活和提高生活質量為主要內容的學習成果則不需要經過轉換。

5構建信息化的學習網絡系統

移動學習是當下學習者重要的學習狀態與需求。信息化的學習網絡系統的功能是為其他四大系統提供信息化的技術支持并切實滿足學習者隨時隨地學習的需求。信息化的學習網絡系統需利用現代信息技術，整合各類教育資源，構建市民自主學習和交互學習的網絡系統，公開政策、提供信息、促進交流，在富民、惠民、安民、便民、樂民等方面切實發揮促進作用。例如，江蘇省教育廳已著力打造了覆蓋全省、服務各類學習主體的網絡學習資源網站—“江蘇學習在線”網站，該網站的總訪問量已達680萬人次，總學分達300多萬學分，擁有各類課程資源17 096門，注冊學員19萬人，累計完成課程學習590萬門、8 861萬分鐘，被教育部命名為“全國終身學習公共服務平臺建設示范基地”。

五大子系統共同構成了江蘇終身教育公共服務體系，它們之間既相對獨立又緊密銜接。獨立體現在五個子系統的定位、性質、作用、特點各有不同，在為學習者服務過程中需各司其職；同時它們之間又相互影響、相互助力，協同發展。相信唯有五個子系統切實發揮作用，江蘇終身教育公共服務體系才能為學習者的學習提供全方位的服務。

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【Abstract】Lifelong education Public service system is a kind of education system relying on information technology， multi-subject participation and the use of various resources to ensure the supply of public services. Based on practical experience， this paper puts forward the construction goal， function orientation， operation mode and preliminary design of lifelong education public service system. Jiangsu lifelong education public service system is to provide personalized service for the construction goals based on the service needs of the public to function for the positioning of diversified subjects to participate in the co-built for the operation mode. The initial design should include a wide range of learning resources system， a sound organization and management system， an open learning site system， a rationalized results certification system and information learning network system.

【Key words】lifelong education public service system； lifelong education system； public service system； practice in Jiangsu

（編輯/趙曉東）