關于廣州市城市基礎設施建設投融資機制的探討

劉苑菲

摘 要：隨著經濟運行的不斷發展，廣州市城市建設迅速發展，如何拓寬城市基礎設施資金來源渠道成為市委、市政府急需解決的問題。文中對廣州市城市基礎設施建設投融資機制作出了探討。

關鍵詞：城市基礎設施；投融資機制

前言：城市基礎設施是衡量城市經濟發展水平和管理水平的主要標志，也是城市現代化程度的重要標志。可是廣州市的城市基礎設施建設卻明顯滯后于經濟的發展，表現在軌道交通落后，建設成本大；舊城舊村改造難度大，治理成本高；郊區文化娛樂體育設施嚴重不足。究其根本原因，在于廣州市政府未能拓寬城市基礎設施建設的資金來源。以下，本文就如何拓寬城市基礎設施建設的資金來源進行探討。

一、城市基礎設施建設投融資機制的基本思路

發揮市場機制作用，大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。對于存量資產，通過委托運營（OM）、股權轉讓、融資租賃、轉讓—經營—轉讓（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式引進社會資本，盤活城市基礎設施存量資產。對于新開工項目，要加強項目前期策劃、落實融資顧問工作制度，通過建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式使更多項目按市場化建設、產業化經營的方向推進落實。

二、城市基礎設施建設重點投資領域

（一）交通運輸。（1）軌道交通。1）城市軌道交通：在軌道交通新線建設中，大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，積極引進具有較強投融資能力和豐富經驗的行業內骨干企業與市地鐵總公司合作組建混合所有制項目公司，嘗試引入特權優先股提升投資效率。2）城際軌道交通：組建負責廣州市城際軌道交通投資開發的專業機構，作為廣州市政府城際軌道交通項目出資代表和城際軌道交通項目TOD（公交導向型）物業開發實施主體。鼓勵社會資本通過認購股權、購買債券等方式參與城際軌道交通項目紅線外TOD開發，通過融資和資本運作，確保城際軌道交通沿線土地綜合開發收益，支持城際軌道交通發展。3）國鐵：依托廣州產業投資基金和廣州（國壽）城市發展基金，組建廣州市鐵路發展基金平臺，吸引社會資本參與，擴大基金規模，為廣州市政府參與出資的國鐵項目提供資金支持。（2）民航。按照市場化方向，通過授予特許經營權等方式鼓勵社會資本參與南沙新區商務機場、機場配套服務設施以及通用航空項目投資建設。社會資本參與為通用航空飛機提供服務的固定運營基地建設的，市財政按飛行區及安全設施實際投資額的一定比例給予財政補貼。設立民航投資基金，鼓勵民間戰略投資者通過購買基金或股權投資方式進行投資。積極開展飛機租賃。（3）港口。以建設“21世紀海上絲綢之路”和廣東自貿區（南沙片區）為契機，鼓勵社會資本以獨資、合資等方式參與南沙港區港口基礎設施和廣州港內河碼頭基礎設施的投資建設，依托廣州航運交易所，投資航運物流、交易、保險、融資租賃等現代航運服務產業。（4）高速公路。通過公共資源競爭性配置、授予特許經營權等方式，引進社會資本參與經營性高速公路投融資、建設和運營管理。完善高速公路收費政策和價格調整機制。鼓勵社會資本與國有企業聯合進行高速公路出入口TOD（公交導向型）開發。

（二）城市更新。（1）“三舊”改造、城市棚戶區改造：調動舊城鎮、舊廠房、舊村莊原土地使用權人的積極性和融資能力，鼓勵以項目預期收益作為質押貸款擔保進行項目融資。（2）保障性住房：積極推進公共租賃住房房地產信托基金試點，通過已建成的保障性住房資產證券化，盤活存量資產。落實保障性住房建設、運營、管理涉及的各項行政事業性收費和政府性基金免繳政策，落實營業稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅等稅收減免優惠政策。

（三）社會事業。（1）教育設施：鼓勵社會資本通過直接投資或以債權、股權形式投資廣州教育城投資公司，參與廣州教育城基礎設施項目建設。鼓勵社會力量興辦教育，設立民辦教育發展專項資金，推動民辦教育規范、優質發展。保障民辦教育機構在用地、稅收、用水、用電、用氣等方面與公辦教育機構享有具有同等待遇。（2）醫療衛生設施：將社會資本舉辦醫療機構納入廣州市醫療機構總體設置規劃，鼓勵和支持社會辦醫療機構實施品牌發展戰略，培育醫療服務品牌。規劃調整和新增醫療資源時優先考慮引進社會資本，將符合條件的社會辦醫療機構納入醫療保險定點范圍。（3）養老設施：積極抓好全國養老服務業綜合改革試點工作，鼓勵社會資本投資社會養老服務市場。探索將公辦養老院、農村敬老院交由社會力量承接運營，按床位數獲取政府補貼。（4）文化設施：采取公建民營、委托管理等方式引進社會力量參與公共文化服務設施建設，通過特許經營權、廣告權、冠名權等無形資產使社會資本獲得盈利。經營性公共文化場所可實行連鎖經營和聯盟合作。

三、城市基礎設施建設投融資機制的保障措施

（1）創新財政資金投入方式。依托廣州產業投資基金和廣州（國壽）城市發展基金，繼續引入保險資金并探索利用社會保障基金、住房公積金等政策性資金，做大做強城市發展基金，實現財政資金撬動城市基礎設施建設效應最大化。探索建立專業化的國有投資公司，重點投向城市基礎設施領域。以產業投資基金為支撐，吸引社會資本參與，推動基礎設施關聯產業發展，服務和保障城市建設。（2）創新債權融資方式。通過發行企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據、信托計劃等直接融資方式擴大融資規模，并通過特許經營、政府購買服務、投資補助形成預期現金流。（3）推動軌道交通、高速公路、機場等項目應收賬款證券化。對于可產生現金流的固定資產，探索收費權質押融資，通過資產證券化、資產支持票據（ABN）等形式，將資產加以信用評級和信用增級后轉變為可以在金融市場上出售和流通的證券，或在銀行間債券市場發行的資產支持票據，為大型基礎設施項目提供融通資金。（4）大力推進項目融資和股權融資。鼓勵項目行業主管部門和政府授權的項目組織實施機構，以項目預期收益和資產作為還款來源和擔保設立項目公司，開展項目融資，隔離融資風險。鼓勵項目公司以廣州股權交易中心作為交易平臺，通過股權交易、增資擴股等方式拓展引入社會資本的途徑，建立通暢的退出渠道。開展企業股權登記、托管、查詢等服務，為企業股權質押融資做好配套服務。（5）盤活存量資產、資源。加快基礎設施項目竣工驗收和財務決算，加快形成固定資產。選擇較為優質、升值潛力大的固定資產經資產評估和資信增級后注入基礎設施項目公司，作為項目融資抵押擔保或資產證券化的基礎條件。鼓勵社會資本通過特許經營、經營權轉讓、合資合作、資產收購、參與企業改制重組、股權認購等方式參與已建成項目運營，盤活基礎設施存量資產、資源。（6）建立投資、補貼和價格協同機制，為投資者獲得合理回報創造條件。實行上下游價格調整聯動機制，價格調整不到位時，市政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償。（7）完善“使用者付費”機制。結合基礎設施產品和服務特點，根據不同類型使用者的質量要求、服務標準要求和消耗量情況，實行階梯式價格，區別商用、民用等不同用途進行定價付費。（8）加快信用體系建設。建立社會資本守信激勵和失信懲戒聯動機制，保證政府和社會資本合作項目順利推進。

結束語：廣州市城市基礎設施建設投融資機制對于確保廣州重點建設領域取得突破有重大意義，目前廣州市在城市建設方面已取得了有目共睹的成績，只要進一步深化投融資改革，開放投資領域，拓寬城市基礎設施資金來源渠道，充分調動社會資本投資積極性，增強發展活力動力，在不久將來，廣州市城市基礎設施建設的格局將會掀開嶄新的一頁！