淺談PPP模式在云南省農田水利項目的應用

李仲　陳少妹

摘 要 PPP模式作為發展農田水利項目的有效途徑，能有效解決農田水利的“最后一公里”問題，但農田水利項目也對社會資本的引入有著較高的要求。基于此，以云南省陸良縣恨虎壩中型灌區為例，探討PPP模式在云南農田水利項目中取得的成效以及遇到的問題。分析表明，引入社會資本能有效解決恨虎壩灌區水利基礎設施建設資金的來源問題；企業加盟能提高落后地區的工程技術和管理水平；農田水利工程缺乏實際抵押物，難以獲得銀行融資；農田水利工程盈利方式單一，還款能力差，PPP模式難以持續。

關鍵詞 農田水利；PPP；恨虎壩

中圖分類號：F323 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.18.092

1 項目背景

2014年6月，汪洋副總理考察云南水利工作，實地考察了云南省陸良縣恨虎壩中型灌區，并對云南省水利改革提出了相關要求。云南省水利廳將陸良恨虎壩中型灌區、陸良縣小百戶鎮中壩村、澄江縣高西社區作為云南農村水利改革試點，按照“先建機制，后建工程”的總體要求，在恨虎壩中型灌區引入社會資本和市場主體，以解決農田水利“最后一公里”問題[1]。

PPP模式是指政府與私人部門建立合作關系，在農田水利工程基礎設施建設過程中，引入社會資本對農田水利工程進行建設和管理。由于云南省地處于少、邊、窮地區，基礎設施建設主要依靠政府投入，政府財政壓力較大，管理經驗缺乏，現有農村水利管理水平落后，只有通過采取PPP模式才能解決農田水利設施建設、運營和管理“最后一公里”的問題。PPP模式在陸良縣恨虎壩中型灌區試點的應用，已成為云南省農田水利發展的必經之路。

2 項目區基本情況

2.1 基本概況

陸良縣地處云南省東部珠江流域南盤江一級支流上游，恨虎壩中型灌區改革試點工程項目區，位于陸良縣西部的小百戶鎮。項目區所在地屬炒鐵村委會，農業種植作物主要以水稻、烤煙、洋芋、玉米為主，人均占有耕地面積667 m2。灌區主要供水水源為恨虎壩水庫，已建成干渠10余公里，但無田間工程配套設施，灌溉主要靠農戶拉水[2]。

2.2 存在的問題

2.2.1 灌區運行管理水平落后

灌區內水利工程管理體制不健全，運行機制不合理。云南省在實施農村水利改革前，主要由政府主導水利工程基礎設施的建設，存在重建設、輕管理，重樞紐、輕配套的普遍問題[3]，政府主導投入資金有限，大多工程缺乏資金投入配套設施的建設和維護，同時灌區灌溉技術落后，缺乏資金對灌溉技術進行更新，灌區的供用水管理水平較差。

2.2.2 現有水價低，節水意識薄弱

灌區核定的水費標準較低，農業灌溉水價僅0.04元/m3[2]，

遠低于用水成本。落后的灌溉技術也造成了水資源的浪費，大水漫灌、串灌是改革前普遍使用的灌溉方式，低廉的水價及按種植面積收費的傳統管理方式，淡化了農民的節水意識。

3 改革內容

3.1 機制建設

針對陸良恨虎壩中型灌區存在的主要問題，改革機制主要需要解決的問題為合理水價的制定以及管理模式的轉變。

3.1.1 初始水權建立

通過自上而下進行用水總量控制指標分解，最終確定項目區可供水量，通過種植結構需水計算最終確定恨虎壩中型灌區用水總量控制為323萬立方米[4]。根據用水總量控制指標，建立初始水權分配機制，將用水量確權到戶，由陸良縣水務局核定后將農業用水水權證頒發到農戶，農戶根據水權證來行使水資源的使用權。

3.1.2 合理水價制定

對供水成本以及運行水價進行進一步復核，在引入社會資本646萬元時，供水成本水價為1.28元/m3，運行水價為0.79元/m3[4]，考慮用水戶承受能力和支付意愿，最終執行水價為0.79元/m3。

3.1.3 實行節水激勵

在合理水價及用水控制指標的基礎上，對農戶進行節水激勵，鼓勵農民改善落后的灌溉方式，激發農民學習使用灌溉新技術的熱情。陸良縣人民政府對采取節水措施的用水戶，按年度給予獎勵，對于用水量超過水權證核定的用水額，采取超額增收的方式進行補收。

3.2 工程建設

工程建設需要解決的主要問題為灌溉制度的改進，實施微灌高效節水灌溉措施，設計灌溉面積672 hm2，主要的工程建設內容為新建泵站2座，鋪設灌溉管道

243 km，田間管網1 111 km，并在田間配套用水計量設施472套和用水自動化控制系統[5]。

4 社會資本的引入

4.1 主要內容

2014年11月27日，陸良縣恨虎壩中型灌區創新機制試點項目召開引入社會資本投資招商比選會。招商公告通過報刊及網站等媒體進行了公開發布，共有12家投資單位報名參加，最終經過比選，確定了甘肅大禹節水集團股份有限公司為本試點項目的投資企業，恨虎壩也是全國首個引入社會資本投資的農田水利試點項目[6]。

最終確定的工程建設投資方案：政府投入2010萬元，社會融資646萬元（其中大禹節水集團公司的投資為452萬元），群眾自籌55萬元。資金主要進行田間工程的建設、經營和維護，水源工程、計量設施及自動控制設施由政府投資建設和管理。

4.2 取得的成效

4.2.1 解決了農田水利工程建設資金來源問題

基礎設施建設若由政府單一出資投入，政府壓力大、資本利用效率低下，而社會資本的引入，可以有效減輕政府的財政負擔，極大提高資本的利用效率。恨虎壩中型灌區田間工程建設投資中政府投入占比為74%。

4.2.2 提高了管理水平

恨虎壩農田水利工程長期處于政府部門的建設和管理，由于政府缺乏實際的建設和管理經驗，農田水利工程得不到有效管理，落后的灌溉技術既浪費了水資源，又阻礙了水價的合理制定。而大禹節水集團股份有限公司的加入，不僅將在恨虎壩灌區推廣了節水灌溉的先進技術和經驗，同時帶來了先進的管理經驗。

為使公司與農戶有效合作，村民自愿組建了用水專業合作社，采取“企業+合作社”的模式，共同參與水利工程建設管理和運營[7]。企業和合作社共同出資，組建陸良大禹節水農業科技有限公司，成為恨虎壩中型灌區的投資、建設、管理主體。農民既是用水戶又是投資人，更能發揮主觀精神參與工程的管護。

4.3 存在的問題

4.3.1 難以獲得融資，企業投資壓力大

由于恨虎壩中型灌區田間工程建設主要為管道建設，無實際抵押物，企業難以獲得銀行融資，增加了企業一次性投資負擔，而水利工程收益年限長，尤其是農田水利工程，管道在建設完畢后的運行管護費用高，收益達不到管理費用。

4.3.2 盈利方式單一，還款能力差

恨虎壩中型灌區作為典型的農田水利工程，盈利方式單一，僅能靠征收用水戶水費。最終執行水價考慮用水戶承受能力和支付意愿，也僅為運行水價，水價相較成本仍然偏低，還款能力差。最終由于工程運行維護成本高，水費收益達不到管理費用，進一步拉長了工程的收益年限，導致甘肅大禹節水集團股份有限公司撤出了項目的后期運行管理。

5 結語

陸良縣恨虎壩灌區作為云南農村水利改革試點，成功實現了“先建機制，后建工程”的總體要求。在建立初始水權，水價改革等機制中都取得重大成效，可逐步復制推廣到云南省大中型灌區、高效節水灌溉等農田水利工程中，甚至骨干水源工程、農村飲水安全工程均可借鑒該經驗。

恨虎壩水利改革試點，也是引入社會資本解決農田水利“最后一公里”問題的典型案例[8]，社會資本的引入在云南各類水利工程中起到示范作用，帶來了寶貴的經驗。雖然恨虎壩灌區項目中社會資本未能長效持續，但在農田水利工程建設管理中實施PPP模式，是社會資本進入農田水利行業的一次重大突破和有益嘗試。未來還需進一步研究影響PPP模式在農田水利工程應用中可持續的關鍵因素。

參考文獻：

[1] 吳德平.引入社會資本解決農田水利最后一公里問題云南恨虎壩改革試點淺析[A].云南省水利學會2016年度學術年會論文集[C].云南省水利學會，2016.

[2] 戚娜，王樹鵬，馬顯瑩.引入民間資本解決恨虎壩灌區“最后一公里”問題經驗探討[J].水利發展研究，2016，16（4）：7-9，20.

[3] 董國華.農業水利化“重建設輕管理”困局之解[J].人民論壇，2011（28）：66-67.

[4] 吳德平.引入社會資本解決農田水利“最后一公里”問題的恨虎壩探索[J].中國水利，2016（1）：4-7.

[5] 陶麗琴.從政府的“獨角戲”到政府與社會資本的“二重唱”[N].中國水利報，2016-01-01.

[6] 劉偉芳.大禹節水中選全國首個引入社會資本投資農田水利試點項目[J].中國水利，2014（23）：74.

[7] 亞盛祥.陸良縣恨虎壩中型灌區引入社會資本解決農田水利建設與運營管理實踐探索[J].水利建設與管理，2015，35（11）：80-82.

[8] 王淑娟.恨虎壩做活“水文章”[N].云南日報，2015-09-16.

（責任編輯：趙中正）