我國稅制改革發(fā)展歷程與思考

□王素芳

今年是我國改革開放40周年。40年來，伴隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國稅制也經(jīng)歷了歷史巨變，從“利改稅”到“雙軌制”，從“雙軌制”到統(tǒng)一稅制，再從統(tǒng)一稅制向現(xiàn)代稅制邁進(jìn)。實踐證明，這幾次重大稅制改革，順應(yīng)了當(dāng)時的歷史背景和歷史條件，有力激發(fā)了全社會發(fā)展活力和創(chuàng)新動力，保障了財政收入穩(wěn)定增長，促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展和民生改善。

一、改革開放以來我國稅制改革情況

縱觀我國稅制改革40年的歷程，與我國改革開放的深入程度密切相關(guān)，可分為以下四個階段：

（一）兩步“利改稅”階段

1978年，以黨的十一屆三中全會為標(biāo)志，我國開啟了改革開放歷史征程。從農(nóng)村到城市，從試點到推廣，從經(jīng)濟體制改革到全面深化改革，漸次推進(jìn)、波瀾壯闊，開辟出一條中國特色社會主義道路。我國稅制改革也隨之逐步深入而不斷前行。

1979年到1981年，為配合對外開放，國家頒布實施了中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法、外國企業(yè)所得稅法等，對涉外企業(yè)實行了一系列稅收優(yōu)惠政策。

為了改革和規(guī)范國家與企業(yè)的分配關(guān)系，調(diào)動和激發(fā)企業(yè)發(fā)展生產(chǎn)的積極性，我國先后于1983年、1984年實行了兩步“利改稅”改革。第一步“利改稅”于1983年初實施，主要是通過稅收來規(guī)范國家與國營企業(yè)的利潤分配關(guān)系，國營企業(yè)由上繳利潤改為繳納所得稅。對于盈利的國營企業(yè)征收55%的所得稅，稅后利潤的一部分采取多種形式上繳國家，余下部分企業(yè)自行支配。對國營小型企業(yè)，按八級超額累進(jìn)稅率繳納所得稅，稅后利潤原則上歸企業(yè)使用。第二步“利改稅”于1984年10月全面實施，主要是以稅代利，對有盈利的國營大中型企業(yè)實現(xiàn)的利潤繼續(xù)按55%的稅率征收所得稅后，對剩余較多的企業(yè)再征收國營企業(yè)調(diào)節(jié)稅，其余的全部留給企業(yè)。在這一改革中，原來的工商稅分解為產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅；國營企業(yè)收入按11個稅種向國家交稅。

兩步“利改稅”確立了國家通過稅收參與國民收入分配的模式。這一階段的改革，較好地處理了國家、企業(yè)和職工個人三者的利益關(guān)系，逐步擴大了稅收在財政收入中的比重，發(fā)揮了稅收的經(jīng)濟杠桿作用，促進(jìn)了對外開放和經(jīng)濟發(fā)展。

（二）稅制“雙軌制”階段

改革開放初期，通過“利改稅”和工商稅制改革，我國初步建成了一套涉外稅制和國內(nèi)稅制“雙軌”并行的稅制體系。在稅制“雙軌制”階段，國內(nèi)企業(yè)和涉外企業(yè)以兩套不同的稅制運行。

1994年，按照黨中央提出的戰(zhàn)略目標(biāo)和十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，在全國范圍內(nèi)實行了稅制改革，確定了以增值稅為主體的貨物和勞務(wù)稅制、改革了所得稅制、調(diào)整了其他稅收，初步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要的稅制。

1994年稅制改革之前，涉外企業(yè)、外籍個人與內(nèi)資企業(yè)和中國個人適用完全不同的稅收制度。就流轉(zhuǎn)稅而言，對于內(nèi)資企業(yè)，征收的是產(chǎn)品稅、增值稅和營業(yè)稅；對于涉外企業(yè)，則一直沿用1958年制定的工商統(tǒng)一稅。在所得稅方面，我國對外資和外商投資企業(yè)給予各種稅收優(yōu)惠，通過運用優(yōu)惠措施，引進(jìn)了大量資金、先進(jìn)技術(shù)和管理方法，有效促進(jìn)了對外開放。1994年稅制改革之后，我國沒有對內(nèi)外資企業(yè)所得稅進(jìn)行統(tǒng)一，仍然保留了外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法，一方面，鼓勵了更多的外資企業(yè)進(jìn)入中國市場，并且把更多的利潤及項目留在中國；一方面，實現(xiàn)了稅法的連續(xù)性和適應(yīng)性的有機結(jié)合，為我國開拓了更為廣闊的財源。除企業(yè)所得稅外，其它各稅包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅和個人所得稅等基本實現(xiàn)了內(nèi)、外資企業(yè)和內(nèi)、外籍人員的統(tǒng)一，同時，對各個稅種的優(yōu)惠政策和減免權(quán)限也進(jìn)行了規(guī)范。

對外資企業(yè)的傾斜，雖然造成了內(nèi)資企業(yè)的不平等待遇，但是作為稅收激勵，在促進(jìn)外資的流入方面起到了積極的作用。因而，當(dāng)時實行的稅制“雙軌制”對于推進(jìn)我國改革開放的深入是有效、正面和積極的舉措。

（三）統(tǒng)一稅制階段

1994年實施的稅制改革，是我國財稅體制發(fā)展進(jìn)程中一次具有里程碑意義的重大改革，它使得我國的稅收制度朝著統(tǒng)一、簡明、公平和適應(yīng)市場經(jīng)濟的目標(biāo)邁出了重要步伐。進(jìn)入新世紀(jì)，我國通過實行企業(yè)所得稅兩法合并等多項改革，實現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)和個人適用稅制的統(tǒng)一。

2001年12月，我國成功加入了世界貿(mào)易組織，對外開放進(jìn)入一個新階段。隨著我國正式加入世界貿(mào)易組織，各種貿(mào)易壁壘及市場壁壘必然消除，在這樣的背景下，內(nèi)外資企業(yè)就會享受相同的國民待遇，如果繼續(xù)適用原來的稅制設(shè)計，內(nèi)資企業(yè)仍然需要承受比外資企業(yè)更高的稅收負(fù)擔(dān)，既不合理，也不利于我國內(nèi)資企業(yè)參與國際貿(mào)易及競爭。因此，統(tǒng)一內(nèi)外資稅收制度成為必然要求。

2008年，我國將內(nèi)外資企業(yè)所得稅法予以統(tǒng)一，正式頒布了《企業(yè)所得稅法》，在稅率、稅基、稅收優(yōu)惠、納稅期限等多個方面均給予了統(tǒng)一。《企業(yè)所得稅法》的頒布是我國稅制現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的一件大事，具有劃時代的意義：一是統(tǒng)一了內(nèi)外資企業(yè)稅收制度，營造了公平的稅收環(huán)境；二是建立了稅收法定宗旨；三是為我國后期加入國際稅收合作、參與國際稅收新秩序的重塑奠定了基礎(chǔ)。

在企業(yè)所得稅兩法合并之后，我國又進(jìn)行了統(tǒng)一內(nèi)外資稅收制度的一系列改革。例如，車船使用稅和車船使用牌照稅的統(tǒng)一，房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅的統(tǒng)一，城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加內(nèi)外資企業(yè)的統(tǒng)一等。這一階段的改革表明，我國逐步進(jìn)入到開放經(jīng)濟的更高階段，體現(xiàn)出消除壁壘、要素自由流動的特點。

（四）現(xiàn)代稅制階段

改革開放40年，第四個階段是現(xiàn)代稅制階段，這一階段，深化稅制改革面臨的困難和挑戰(zhàn)有增無減。從國際看，當(dāng)今世界正在經(jīng)歷新一輪大發(fā)展大變革大調(diào)整，不確定不穩(wěn)定因素依然很多。伴隨著經(jīng)濟全球化、數(shù)字化，產(chǎn)品生產(chǎn)模式、企業(yè)組織形態(tài)以及國際貿(mào)易模式都發(fā)生了巨大變化，重塑國際稅收新秩序成為必然。從國內(nèi)看，我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入了新時代，已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，堅持以人民為中心，解決發(fā)展不平衡不充分問題，這些都對稅制改革提出了新的更高要求。因此，建立現(xiàn)代稅制具有迫切的時代意義。

十八大以來，圍繞全面深化改革總目標(biāo)，我國開啟了構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度體系的改革，主要特征是“稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效”。特別是稅制改革、稅收立法、減稅降費協(xié)同推進(jìn)，我國稅收制度改革落地實施，取得重大進(jìn)展。“營改增”全面完成，增值稅對貨物和服務(wù)全覆蓋，開征66年的營業(yè)稅告別歷史舞臺；資源稅從價計征改革全面推進(jìn)；消費稅征收范圍逐步拓展；環(huán)境保護(hù)稅法出臺實施；房地產(chǎn)稅立法、個人所得稅改革、健全地方稅體系改革工作穩(wěn)步推進(jìn)；全國省市縣鄉(xiāng)四級稅務(wù)機構(gòu)分步合并和相應(yīng)掛牌工作全部完成。

黨的十九大報告對稅制改革提出了“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的要求。下一步，在稅制方面，將加強總體設(shè)計和配套實施，建立既符合中國國情又適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化要求、更具國際競爭力的現(xiàn)代稅收制度體系，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

二、我國稅制改革成功實踐的啟示

天道酬勤，春華秋實。40年改革開放總會給人們提供許多彌足珍貴的啟示。從我國稅制改革的成功實踐看，主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是著眼于稅制現(xiàn)代化。40年來，我國稅制改革始終與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制改革的內(nèi)部環(huán)境相適應(yīng)。從“利改稅”到稅制“雙軌制”，適應(yīng)了改革開放初期開展對外經(jīng)濟合作、擴大企業(yè)自主權(quán)的需要；從稅制“雙軌制”到內(nèi)外資統(tǒng)一稅制，適應(yīng)了當(dāng)時營造統(tǒng)一開放、競爭有序市場環(huán)境的需要；從統(tǒng)一稅制到逐步邁向現(xiàn)代稅制，以適應(yīng)新時代實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的需要。

二是稅制不斷國際化。隨著改革開放的進(jìn)一步深入，我國開啟了加強同世界交融發(fā)展的畫卷，從引進(jìn)來到走出去，從加入世界貿(mào)易組織到共建“一帶一路”，我國稅制改革始終與經(jīng)濟全球化的外部環(huán)境相適應(yīng)。我們在簡化稅制、拓寬稅基、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、促進(jìn)包容性增長等方面進(jìn)行了積極探索，初步構(gòu)建起適應(yīng)經(jīng)濟全球化的稅收政策和制度體系。

三、進(jìn)入新時代我國深化稅制改革的基本方略

黨的十九大宣告中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。進(jìn)入新時代，為我國稅制改革發(fā)展賦予了新的內(nèi)涵，如何在新時代背景下承繼前期稅改成果，進(jìn)一步將稅制改革引向縱深，需要凝聚新智慧、貢獻(xiàn)新方案。我國深化稅制改革的基本方略可從以下幾方面概括。

（一）要與發(fā)揮稅收在國家治理中的地位相匹配

進(jìn)入新時代，要進(jìn)一步確立稅收治理觀。要從國家治理體系建設(shè)和治理能力提升的角度來認(rèn)識和推動稅制改革，切實發(fā)揮好稅收治理在國家治理體系中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。

（二）要與落實稅收法定原則相結(jié)合

未來稅制改革的目標(biāo)定位和取向，要與落實稅收法定原則緊密結(jié)合。新開征稅種，一律由法律進(jìn)行規(guī)范；將現(xiàn)行由行政法規(guī)規(guī)范的稅種上升為由法律規(guī)范，同時廢止有關(guān)稅收條例。

（三）要與新經(jīng)濟發(fā)展方略相適應(yīng)

在深化稅制改革、推動創(chuàng)新發(fā)展等方面，要進(jìn)一步展現(xiàn)稅收的基礎(chǔ)性作用和引領(lǐng)性作用。比如，2018年個人所得稅法第七次大修后，不僅推動我國個人所得稅向綜合稅制邁出第一步，還通過提高基本減除費用標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立專項附加扣除、優(yōu)化調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)等一系列措施，讓納稅人享受到減稅的紅利，使稅制設(shè)計更加公平、科學(xué)、合理。又如，按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實施等。

（四）要與現(xiàn)代財稅體系構(gòu)建相銜接

黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略的高度，強調(diào)要加快建立現(xiàn)代財政制度，明確了深化財稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。要立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)，兼顧稅收調(diào)控和籌集財政收入功能,著力完善直接稅體系，健全間接稅體系，進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。通過調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強地方稅權(quán)，理順稅費關(guān)系，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。

（五）要與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化信息技術(shù)的發(fā)展相融合

現(xiàn)代化技術(shù)的迅猛發(fā)展對現(xiàn)行稅收制度和稅收要素都提出了重大的挑戰(zhàn)。原有的稅收制度設(shè)計與新經(jīng)濟發(fā)展存在很多不吻合、不匹配的地方。在未來深化各項稅收制度改革過程中，應(yīng)融入新經(jīng)濟元素。

（六）要與全球稅制變化的趨勢相吻合

適應(yīng)經(jīng)濟全球化發(fā)展和“一帶一路”建設(shè)的需要，以構(gòu)建“人類命運共同體”的目標(biāo)為指引，在提升我國稅制國際競爭力的同時，以全球視野加強國際稅制的協(xié)調(diào)，為推動全球經(jīng)濟的互聯(lián)互通和開放、包容發(fā)展奠定稅制基礎(chǔ)。

圖片新聞9月4日-5日，省財政廳舉辦全省會計監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，省財政廳副巡視員魏志華出席培訓(xùn)班并講話，各市財政局分管領(lǐng)導(dǎo)和財政監(jiān)督機構(gòu)相關(guān)人員，省廳派駐的財政監(jiān)察處及廳監(jiān)督檢查局全體人員共120余人參加了培訓(xùn)。

省財政廳監(jiān)督檢查局/供稿