山西省營商環境優化研究
——基于新時代下政府與市場關系的視角

□張麗麗

一、引言

伴隨著“逆全球化”背景下國際政治經濟格局的變動，新一輪的國際競爭已悄然拉開帷幕。英國脫歐、美國制造業回流等不斷釋放的貿易保護信號對我國的戰略選擇提出挑戰。自2013年在中央關于全面深化改革的決定中首次提出“建設法制化營商環境”目標，2015年李克強總理于達沃斯論壇講話中進一步提出要打造“國際化、市場化、法治化的營商環境”，中共十九大報告則進一步明確要全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅放寬市場準入，推動形成對外開放新格局。當前，全國各地都在推動商事制度改革以優化營商環境，毫無疑問，這將釋放巨大市場活力，助推經濟更好發展。

二、理論背景及經驗研究框架

營商環境包括影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面（董彪、李仁玉，2016），涉及企業從開辦、營運到結束的各環節。營商環境的優化，其一，將通過制度軟環境的改變，降低制度性交易成本，提高資源的利用效率，減少貿易摩擦，對產權的保護也將推動形成合理的激勵機制，促進競爭與合作的有序進行。其二，軌道交通、航空運輸及移動互聯網等硬環境的改變，也將使得對外貿易與合作更為便利化。而軟、硬兩方面營商環境的優化，都將通過吸引投資、增加創業等路徑進一步促進經濟發展。

丁夢（2013）研究發現市場規模、對外開放程度、產權保護與外商直接投資呈顯著正相關，而環境規制則與外商直接投資呈顯著負相關。進一步分析外商投資對經濟增長的影響，姚樹潔，馮根福（2006）實證表明外商投資將通過推動生產效率和技術進步兩方面帶動國內經濟發展，另一方面，姚樹潔、韋開蕾（2007）發現外商投資會帶來國際水準的商業管理經驗，這對于發展中國家和處于轉軌時期的經濟顯得更為重要。營商環境的改變不僅會吸引外資，國內投資的增加同樣不容小覷。世界銀行2004年研究發現，大多數國家營商環境優化之后，國內投資的增加都大幅度超過外商直接投資。營商環境的改善同樣還將增加創業活動。董志強、魏下海、湯燦晴（2012）提出良好的營商環境有助于企業更容易的進入和退出市場，更容易實現熊彼特所謂的“創造性破壞”，形成良好的市場競爭機制，進一步推動生產率提高和經濟發展。

從國家層面上來說，營商環境對經濟發展產生了重要影響，那么國內不同地區間的經濟發展差異是否也可部分程度上從營商環境差異方面得到解釋呢？徐現祥，李娜（2005）以新民主主義時期私營工商業發展狀況來體現不同地區發展市場經濟的軟環境，實證表明由制度、政策等導致的基礎設施差異是造成不同地區經濟差距的重要原因。張淑芹（2015）研究發現國內地方市場分割會造成經濟損失，而導致市場分割的根源則在于制度瓶頸，主要體現在地方保護主義、行政體制障礙和區域間的協調障礙方面。武靖州（2017）關注到營商環境不佳導致的生產要素流失及配置低效率是東北地區經濟下滑的根本原因，提出營商環境優化本質在于轉變政府職能以形成良好的政府管制環境。

進一步細化到省份層面營商環境的研究，則主要集中在營商環境對企業發展的影響。周瑞芳（2008）認為在中小企業發展困境中，以不公平的營商環境影響最為嚴重。許可、王瑛（2014）利用世界銀行2012年對中國2700家私營企業的調研數據證實金融準入困難、非正式部門競爭及稅負高是當前中國企業面臨的主要經濟環境問題。唐磊磊（2012）對大連市200家中小企業進行了統計調查、楊濤（2015）對魯蘇浙粵民營企業高管發放300份調查問卷、于茜虹等（2018）對吉林省200家中小企業統計調查，均表明市場環境、政策政務環境、科技創新環境等對中小企業發展有顯著影響。

綜合來看，營商環境對于經濟增長的積極作用已經得到多數研究的證實，但國家和區域層面的經驗，對于細化到省份層面的應用可能會因不同省份省情差異而導致操作性較差，因此，本文借鑒不同省份營商環境評價經驗，在新時代發展背景下聚焦山西省情，通過剖析山西營商環境制約因素，為助推山西資源型經濟轉型跨越提出建議。

三、山西省營商環境現狀分析

2017年山西省GDP增速達7%，實現了自2014年后經濟增速首次超過全國平均水平。圖1數據顯示，2015年以來山西省經濟總體呈現企穩回升的態勢，營商環境逐漸向好。同時，企業作為營商環境的直接受影響者，其數量變化也是對營商環境的直觀體現。2017年山西省新登記市場主體387942戶，增長17.6%，市場環境整體較好。但是，從全國來看，山西省的營商環境并不突出，與發達地區相比仍有較大差距。

圖1 2013-2017年山西省地區生產總值構成及其增長速度

在此，我們具體采用粵港澳大灣區研究院于2017年11月10日發布的《2017年中國城市營商環境報告》，以省會城市為代表，對山西和中部其他五個省份進行對比。粵港澳大灣區研究院中國城市營商環境課題組選取全國35個城市（包括直轄市、省會城市、副省級城市，西藏由于數據缺乏未進行排名），分六類二級指標進行具體測算。表1數據顯示，太原僅在全國后十位之列，在中部六省中也處于末位。

具體分析太原市在各二級指標下的表現。

1.軟環境主要與企業開辦成本、稅收負擔、財產登記成本、內外資投資增速等密切相關。表1數據顯示，在總指標中所占權重較大的軟環境方面，太原市的營商環境完全沒有優勢。太原市開辦一家企業需耗時55天（與銀川相同），是35個城市中耗時最長的，而財產登記也需要10道程序，35個城市中最少的僅需4道程序。稅收負擔與企業收益直接相關，同時影響企業間資源配置，以稅收收入在GDP中的占比來衡量各地稅收負擔，從表2中可以看出，山西省稅負相對較重。這些都在一定程度上增加了企業運營成本。

表1 中部六省省會城市的營商環境排名

表2 2016年中部六省稅收負擔對比

2.市場環境主要涉及地區生產總值、進出口水平、居民消費水平等。山西省無論是GDP總量，還是GDP增速均不具有優勢，居民人均可支配收入水平較低，對消費的帶動力不強。同時地處內陸，吸引外資能力有限，2016年各省進出口總額數據顯示，山西省進出口總額最低（1100億元）且與其他省份差距較大（河南4714億元、安徽2936億元、江西2638億元、湖北2600億元、湖南1741億元）。

3.商務成本環境主要是各生產要素的成本，包括房價、勞動力成本價格以及水、電、氣價。山西省由于資源稟賦優勢，在水、電、氣方面價格較為優惠。以城鎮單位在崗職工平均工資來衡量各省勞動力價格，2016年安徽省勞動力成本最高（61289元），其次，湖北省（61113元）、湖南（60160元）、江西（57470元）、山西（54975元）、河南（50028元）1。山西省勞動力成本也相對較低，但是近年來房價的上漲則使得企業經營成本有所增加，部分程度上減弱了山西省商務成本環境優勢。

4.基礎設施環境主要與航空、公路、管道、貨運、移動互聯網、公交、出租車、軌道交通等設施相關。以總里程（包括鐵路、內河航道和公路營運總里程）與各地區域面積進行比較計算路網密度，如表3所示，山西省從全國的角度來看并不是綜合交通樞紐，與臨近省份相比，其路網便利度并不突出，同時省內交通便利度亦需要加強。

5.生態環境主要通過空氣質量、建成區綠化覆蓋率、廢水等來體現，雖然對企業經營來說并沒有軟環境、市場環境那樣重要，但是良好的生態環境可以吸引企業進駐，尤其是與養老生態產業相關的企業。表1和表4數據顯示，山西省生態環境在中部六省中居于中等水平，但是在吸引旅游產業和養老產業進駐方面仍需要多方配套措施的跟進。

6.社會服務環境方面，表1數據顯示太原市的表現十分亮眼。社會服務環境主要通過醫療、科技、融資、教育、養老等五方面的服務來測算。太原市科技研發投入占GDP的3.42%，研發投入強度僅次于北京、西安、武漢、上海，這與山西省深入實施創新驅動發展戰略密切相關。在關系企業持續發展的融資服務方面，山西省不斷優化利用外資和社會資本的方式，提升了融資服務便利度，逐步破解企業融資難題。同時，山西省在教育人才方面投入巨大，但是表5中以學生人數占常住人口的比重來測算的教育服務指數優勢并不明顯，人才流失現象應及時關注并著手解決。

總體來看，山西省的營商環境在中部地區并不具優勢，其中以軟環境、市場環境、基礎設施環境的制約最為嚴重，商務成本環境、生態環境次之，而社會服務環境最具優勢。

表3 2016年中部六省路網密度對比

表4 2016年中部六省城市綠地和園林對比

四、進一步優化山西省營商環境的政策建議

構建良好的營商環境本質上是構建良好的政府與市場關系。在新時代的發展背景下，2017年中央經濟會議中習近平進一步提出要“堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，堅決掃除經濟發展的體制機制障礙”。以此為鑒，良好的營商環境并不是完全的新自由主義，并不是認為市場可以完全自發的實現資源的最優配置，并不是只要市場、不要政府，而是強調政府如何構建合適的監管制度以及如何改革以營造更好的市場環境。

在民間投資逐漸發展以及國家積極改革以完善市場經濟的大背景下，微觀經濟主體對于制度創新以優化營商環境的需求比任何時候都更加迫切。這對于長期面對資源型經濟轉型發展問題的山西來說是實現經濟轉型跨越的重要推動力。

表5 2016年中部六省教育服務指數對比

具體而言，山西省在2017年5月優化營商環境會議上已經提出全力打造“六最”營商環境，在全國率先試行企業承諾制等政策措施。2017年11月發布的《全省稅務系統優化稅收營商環境服務經濟轉型發展實施意見》推出28條核心措施定位于推動山西省挺進全國營商環境“第一方陣”。然而，根據干部入企活動梳理的企業反饋的問題來看，關于審批事項和政策“空轉”的問題仍然十分嚴重，這也是山西省在中國城市營商環境報告中的表現欠佳的重要原因。由此，綜合實證分析結果，為進一步優化山西省營商環境提出以下建議：

第一，加快明顯制約因素的改革，繼續發揮優勢因素影響。勞動力成本、路網密度對經濟增長有明顯制約作用，可以推進多領域引進PPP模式，加快路網建設。同時，在持續推進創新驅動發展戰略以及進一步擴大對外開放的同時，加強引導人才回流以及吸引省外高科技人才入晉發展以優化我省營商社會服務環境。醫療服務、技術服務既對經濟增長影響顯著，又表現出明顯的優勢，應保持政策支持，同時大力推廣清潔能源使用，提高空氣質量、綠化覆蓋率以優化我省營商生態環境，吸引科技、康養產業的進駐。

第二，加快政務改革，簡化行政審批流程，促進政府職能向服務型轉變。企業從創辦到營運到退出市場，每一個環節都離不開政府的審批和監管。行政審批作為政府對企業和市場的前置管理，常常可以起到把控風險、減少外部性、防止壟斷以及穩定市場等作用，但是行政審批同時存在程序過多、流程過長等弊端，導致企業經營制度性交易成本以及機會成本的增加。目前，山西省已試行投資項目承諾制，探索政府監管新模式，在審批流程和體制機制上進行了轉變，更加注重信用在整個監管中的重要性。進一步加快承諾制的規范推行，同時逐步實現政府相關服務的一站式推進，促進服務型政府的職能轉變，既有利于供給側結構性改革的實現，也將在營商環境的優化中起到事半功倍的效果。

第三，市場化管理激活民間資本。傳統投資方式增長乏力，同時山西省在引進外資方面缺乏優勢，因此在經濟增長動能轉換以及市場在資源配置中發揮決定性作用的體制機制下，民間投資對于帶動消費、活躍整個山西經濟具有重要意義。推進市場化管理，讓民間資本在更為公平透明的環境中參與競爭、獲取收益，防止國有資本“一股獨大”的壟斷優勢，將有利于發揮民間資本在公共設施建設領域以及解決中小企業融資問題等方面的優勢。