長江航道疏浚砂石資源化利用的激勵機制

丁繼勇,b,淦雪晴,丁雷杰

(河海大學 a.商學院;b.工程管理研究所,江蘇 南京211100)

1 引言

長江河道賦存著豐富的砂石資源,其中粒徑為0.1—2.0mm的砂石被視為極佳的建筑材料,小于0.1mm的砂石可用于吹填造地或地基填筑,具有一定的經濟價值[1,2]。隨著經濟社會的發展和工程建設投資規模的加大,砂石資源的市場需求不斷擴大,某些地方供不應求,出現了亂采濫挖的局面[3]。由于長江屬多泥沙河流,中下游河床泥沙淤積嚴重時河道將變得窄而淺,造成航道堵塞,給通航帶來負面影響。因此,航道部門、碼頭經營主體必要時將對航道進行清淤疏浚,以改善通航條件。在疏浚工程實施的同時將產生部分砂石,這些砂石若能變廢為寶進行資源化利用,對補充砂石市場需求具有重要意義。 早期航道疏浚作業產生的砂石或淤泥基本上被棄置。近20年來,隨著我國經濟發展,航道疏浚砂石應用范圍不斷擴大,疏浚砂石的利用價值逐漸顯現。然而,目前疏浚砂石利用管理還存在很多問題。一方面,各方對疏浚砂石屬性、出讓權等問題認識不一致,疏浚砂石資源化利用的管理模式不明確,借航道疏浚之名行非法采砂之實的現象時有發生,導致國有資產流失。另一方面,水行政主管部門由于缺乏疏浚砂石資源化利用管理的相關法規依據,管理難以把控,操作難度較大;對航道疏浚工程項目法人和施工單位不能從疏浚砂石綜合利用中得到收益,反而為此影響施工效率,因此對砂石資源化利用的積極性不高。當前,如何進行疏浚砂石資源化利用的有效管理,是亟待深入研究的重要課題。

有關長江河道砂石資源利用管理問題,自2000年國務院頒布《長江河道采砂管理條例》以來,相關研究逐步展開。王金生系統分析了長江河道采砂管理制度的發展和面臨的問題,提出相關管理制度建設的建議[4];楊高升等在分析長江河道砂石資源經濟屬性的基礎上,提出了河道砂石權屬安排與采砂權管理方面的建議[4];王卓甫等在分析河道砂石雙重屬性的基礎上,提出了河道砂石權屬安排的制度框架[6],并構建了基于河道安全的河道砂石資源優化利用模型[7];楊志勇等借鑒激勵思想,構建了河道砂石資源交易計價模型[2];Ding等[8]、李慧敏等[9]分別針對河道采砂權最優交易機制設計問題和河道采砂作業招標控制價格問題展開了研究。在河道采砂過程中,采砂行為將產生多方面的影響,由此也對采砂管理提出了技術性挑戰。馬水山等探討了長江河道砂石資源分布、采砂對河道岸坡穩定和生態環境的影響、河道采砂監控管理技術等問題[10];Wang等提出了河道采砂條件下邊坡穩定風險的分析方法[11];江豐等通過利用地形數據、水文數據和衛星遙感數據,分析了鄱陽湖2001—2010年采砂場的空間分布和采砂量,定量分析了采砂行為對鄱陽湖水文和泥沙的影響[12];胡朝陽等以閩江下游河道為例,對水庫及河道采砂作用下的河道演變情況進行了初步分析,探討了兩者聯動作用下的河道演變特征[13]。關于河道疏浚、河道采砂與砂石資源利用相結合的研究,目前僅有部分文獻粗略地提到采取河道采砂與河道疏浚治理相結合的理念[14,15];王金生針對《中華人民共和國航道法》涉及的河道采砂有關管理規定進行了解讀與思考[16],但沒有提及河道疏浚產生砂石的利用問題。

綜合分析現有文獻發現,目前對砂石資源利用問題的研究大多集中在河道的采砂管理、河道采砂交易機制等方面,對疏浚砂石利用的研究較鮮見。本文擬針對疏浚砂石利用中相關主體積極性不高的問題,借鑒前人研究成果,提出以長江航道疏浚工程施工方配合度為參數,用激勵補償的方式讓疏浚施工方積極配合政府水行政部門,以期為長江河道疏浚砂石的高效利用與管理提供合理參考。

2 長江航道疏浚砂石資源化利用問題

2.1 疏浚砂石資源化利用過程

長江航道疏浚工程所得砂石與按長江采砂規劃進行河道采砂所得砂石在性質上存在一定差異,按規劃開展的河道采砂是以獲取砂石資源為直接目標,而航道疏浚所得砂石是疏浚工程的副產品。河道采砂管理與航道疏浚砂石利用管理雖均涉及到河道砂石,但在運作和管理兩方面存在差異。河道采砂管理涉及采砂規劃、采砂許可、采砂過程的監管,通常由政府水行政主管部門負責砂石開采或出售采砂權;而航道疏浚砂石利用管理涉及疏浚工程和疏浚砂石出讓過程中的各方合作和監管問題。根據《中華人民共和國航道法》第十九條規定,負責航道管理的部門進行航道疏浚、清障等影響通航的航道養護活動,應當設置明顯的作業標志,采取必要的安全措施,但對疏浚工程所獲砂石資源的利用問題并未明確。

航道疏浚工程是保證長江通航能力的重要措施,而疏浚工程產生的疏浚砂石是重要的工程材料。隨著長江經濟帶的快速發展,疏浚砂石的資源化利用將會產生更大的經濟價值。為了促進疏浚砂石的綜合利用,政府相關部門應加強引導和監管,提高各利益相關方在疏浚砂石資源化利用過程中共同合作的積極性。在航道疏浚砂石的資源化利用過程中,宜采用“疏浚作業+砂石出讓”的交易方式,即將航道疏浚與砂石出讓分開進行。一般過程為:政府航道部門即航道疏浚作業的發包方,就航道疏浚工程組織招標,選擇承包人并確定承包合同價,承包人承包疏浚作業,并不擁有砂石的占有權;通過疏浚作業獲取砂石后,政府水行政主管部門或其下屬河道管理機構再通過市場,將疏浚獲得的砂石進行銷售。在上述交易方式下,航道疏浚砂石利用主要涉及疏浚工程實施和疏浚砂石出讓兩方面。根據《中華人民共和國航道管理條例》和《河道管理條例》,政府的交通運輸行政主管部門主管航道,政府水行政主管部門主管河道。航道屬于河道的一部分,碼頭、航道等的疏浚會對河道造成影響,故疏浚工程宜在政府水行政主管部門的統一管理下展開。

2.2 疏浚砂石資源化利用的利益相關者

在航道疏浚工程實施過程中,主要利益相關者包括:疏浚工程項目法人(如航道局、碼頭經營主體等)、疏浚工程設計單位、疏浚工程施工單位、政府交通運輸、水行政主管部門等。其中,項目法人選擇設計和施工單位,并分別簽訂設計、施工合同,政府交通運輸行政主管部門對疏浚工程立項及實施進行管理,政府水行政主管部門對疏浚工程全過程進行監管。 航道疏浚工程產生的砂石需要在市場背景下通過交易實現資源化利用、產生經濟價值的目的。對疏浚砂石進行出讓時,涉及的主要利益相關方包括疏浚砂石出讓方和受讓方、政府水行政主管部門。根據《河道管理條例》,對河道實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則,長江河道疏浚砂石出讓權應屬長江河道各河段具體管理的政府水行政主管部門下屬的河道管理機構。具體應由省級水行政主管部門確認疏浚砂的出讓方,出讓方再與受讓方簽訂疏浚砂出讓合同。長江航道疏浚砂石資源化利用過程中主要利益相關者及其相互關系見圖1。

圖1 航道疏浚砂石資源化利用的利益相關者及其關系

從圖1可見,疏浚砂石出讓需要疏浚工程項目法人和施工單位的支持配合,會對疏浚工程施工效率產生一定影響。因此,疏浚砂石出讓主體應給予疏浚工程項目法人一定的補償,包括配合協作成本、因施工效率降低而增加的成本等,并按疏浚砂石出讓收益的一定比例支付該補償費用。該方法將對疏浚工程項目法人和施工單位產生激勵作用。具體而言,疏浚砂石出讓方應對疏浚工程項目法人進行激勵,而對施工單位的激勵則將疏浚工程項目法人納入疏浚工程施工合同中一并考慮。本文基于出讓方的視角,將疏浚工程項目法人與施工單位視為一體,并假設疏浚工程項目法人從出讓方獲得的激勵補償費用完全支付給疏浚施工單位。為簡便起見,本文在必要時將疏浚工程項目法人與施工單位簡稱為疏浚方,即本文主要研究出讓方與疏浚方之間的激勵機制,而對疏浚方內部激勵問題不做專門討論。

3 疏浚砂石資源化利用的激勵模型

以往航道疏浚砂石一般棄之不用,故不存在砂石出讓方,水行政主管部門僅承擔監管任務,與疏浚方之間屬監督與被監督的關系。當決定對航道疏浚砂石進行利用時,水行政主管部門兼有出讓方的角色。在對疏浚砂石的利用過程中,水行政部門將向疏浚方提出配合疏浚砂石資源化利用的額外要求,因此可近似認為他們之間存在委托代理關系。由于水行政部門與疏浚方之間的信息不對稱,水行政部門難以觀察疏浚方的私人信息和行動方案。因此,為了實現疏浚砂石的資源化利用,水行政部門應建立一套激勵機制,在考慮疏浚方成本和收益的基礎上,給予疏浚方一定的補償,以提高疏浚方對疏浚砂石資源化利用過程的配合程度。相應的,疏浚方配合程度越高,出讓方給予的補償費應當越高。

3.1 疏浚方成本收益分析

疏浚方成本,即長江航道疏浚方在長江航道疏浚工程上所花費的費用。若疏浚方配合水行政部門上交砂石,則其成本主要由兩部分組成:一部分是疏浚施工帶來的施工成本,一部分是配合政府水行政部門回收利用疏浚砂石產生的額外成本,額外成本和上交的砂石數量可視為正比關系。據此,總成本可由下式計算:

C=C0+P(V-VC)

(1)

式中,C為疏浚方總成本;C0為疏浚工程成本;VC為疏浚部門棄砂量;V為疏浚部門疏浚航道產生的砂石總數;P為配合水行政部門上交量砂石所產生的額外單位費用。

在不考慮水行政部門激勵的情況下,疏浚方的總收益分為兩部分:一部分為航道疏浚工程的合同收益，一部分為水行政部門補償施工方上交砂石產生的額外成本。此時,長江航道疏浚方總收益為:

W0=I0+P(V-VC)

(2)

式中,I0表示疏浚方按合同疏浚航道獲得的合法利益;P(V-VC)表示水行政部門對施工方向政府上繳砂石而產生額外費用的補償。

在無激勵機制時,由于水行政部門只補償額外成本,疏浚方選擇棄砂所獲得的凈利潤與配合政府上交砂石所獲得的凈利潤不但毫無差別,而且還額外付出了工作時間、勞動力等,并沒有因配合政府而獲得額外利益,同時棄砂并不違法,疏浚方很有可能選擇棄砂。這種情況下,水行政部門可借鑒建設工程合同激勵思想,建立激勵模型,促進疏浚砂石的資源化利用。

3.2 激勵模型構建

若上級水行政部門對航道疏浚方實行激勵政策,那么航道疏浚方的實際總收益是在原有總收益的基礎上加入一項激勵補償金額。具體金額取決于疏浚方配合上級水行政部門的程度β,設置與β相關的激勵系數α,則航道疏浚方獲得的激勵補償金額可記為αI(V-VC)。由此,總收益W可表達為:

W=I0+P(V-VC)+αI(V-VC)

(3)

(4)

綜合以上分析,在上級水行政部門實行激勵的情況下,長江航道疏浚施工方凈收益為:

W′=I0+αβVI-C0

(5)

式中,I0-C0>0,故航道疏浚方凈收益恒大于0,并且凈收益隨著疏浚方配合疏浚砂石程度的提高而增加。因此,建立的激勵模型可較好地補償并激勵疏浚方配合疏浚砂石的資源化利用。

3.3 激勵系數設計

根據委托代理理論,委托人的收益R由代理人的某種行為選擇E，以及不受代理人控制的自然因素θ共同決定,表示為R=R(E,θ);代理人付出的努力可得到報酬,但要得到這些報酬必須消耗一定的體力或腦力,將這些努力所需要的成本記為C,則有C=C(E)。應當認識到,在疏浚砂石綜合利用的實際問題中,確定C=C(E)和R=(E,θ)的具體表達式或其規律是極其困難的,需要大量的實踐。在目前實踐經驗比較缺乏的情況下,難以找到C=C(E)和R=R(E,θ)的表達式或規律性,故α難以精確確定,但這并不妨礙上述理論的參考價值。在目前條件下,可結合安徽等省河道砂石交易的實踐經驗,設計α的計算公式為:

(6)

式中,當0≤β≤0.2時,施工方可得到疏浚砂石總收益0—0.4%的額外補償;當0.2<β≤0.4時,施工方可得到疏浚砂石總收益0.8%—1.6%的額外補償;當0.4<β≤0.6時,施工方可得到疏浚砂石總收益3.2%—4.8%的額外補償;當0.6<β≤0.8時,施工方可得到疏浚砂石總收益7.2%—9.6%的額外補償;當0.8<β≤1時,施工方得到疏浚砂石總收益12.8%—16%的額外補償。同時,補償的金額并不是呈線性變化,而是隨著配合度的提高而增加,對施工方來說具有較好的激勵作用。最高為16%的額外補償對施工方來說較為可觀,對水行政部門來說也可以接受。本文為水行政部門疏浚砂石資源化利用問題的解決提供了部分參考。政府可參考該激勵模型討論相應的補償政策,與疏浚方達成共識,避免砂石資源的棄置浪費,實現砂石資源的合理與有效利用。

3.4 算例

2008年,江蘇省連云港墟溝港區5萬t級航道疏浚工程竣工,該工程航道全長1.4km,工程設計疏浚工程量為548.9萬m3,施工過程中由于設計方案變更,共增加了工程量126.7214萬m3,合同疏浚總工程量為675.6214萬m3(砂石1m3=1.8t),合同總費用9441.1770萬元。根據我國砂石骨料網發布的長江部分區域砂石價格顯示,江蘇連云港砂石基礎價為60元/t。根據本文激勵模型,可計算出疏浚工程疏浚方、出讓方所得收益見表1。算例表明:在激勵政策下,當疏浚方配合度β=1時,疏浚方除了從疏浚施工合同中獲得的合法收益之外,可另獲收益1.12億元,此時出讓方獲得收益7.3億元;當β=0時,疏浚方只能獲得疏浚合同收益,出讓方無收益,疏浚產生的砂石被丟棄,造成資源浪費。可見,隨著疏浚方配合度的提高,雙方可共同獲取的收益逐漸增多,上述激勵政策能在一定程度上激勵疏浚方配合疏浚砂石的資源化利用。

表1 疏浚砂石資源化利用收益

4 結論與建議

在長江航道疏浚工程中,主要以“疏浚作業+砂石出讓”為疏浚砂石交易模式。在該交易模式下,長江航道疏浚施工方只承包疏浚工程作業,不具有砂石的出讓權,出讓權歸屬于政府水行政主管部門。為了實現疏浚砂石資源化有效利用,水行政主管部門有必要構建相應的激勵機制,以提高疏浚方在疏浚作業過程中配合疏浚砂石回收利用的積極性。本文在分析疏浚砂石資源化利用過程及利益相關者的基礎上,將疏浚施工方的配合度作為控制參數,構建了疏浚砂石資源化合理利用的激勵模型,討論了激勵系數設計問題,可為水行政部門有效解決疏浚砂石利用問題提供部分參考,但仍需在更多實踐的基礎上進一步完善,以更有效地實現疏浚砂石資源綜合利用的目標。

針對后續研究與工程實踐,提出以下兩方面建議:①進一步結合工程實踐合理構建激勵機制。疏浚砂石的資源化利用,在一定程度上將對疏浚作業效率產生影響。因此,對相關利益主體進行合理補償和激勵,對疏浚砂石的綜合利用無疑具有重要作用。政府水行政管理部門可在本文激勵模型的基礎上,進一步結合工程實踐,邀請有關專家和疏浚工程項目法人、施工單位進行打分和協商,以確定激勵系數α是否合理,是否需要調整激勵系數。政府相關部門可參考該激勵模型出臺相應的補償政策,與疏浚方達成共識,避免砂石資源的棄置浪費,實現疏浚砂石的資源化利用。②盡快出臺《疏浚砂石利用管理辦法》。長江河道疏浚砂石綜合利用的組織實施,涉及疏浚作業和砂石交易兩個密切相關的子系統,單個子系統內可依賴合同規范主體行為,而在兩個子系統間由于不存在合同,主體又不同,故需借助相應政策法規的制訂和政府水行政部門的監督、協調來保障疏浚砂石利用的組織實施。據調查,政府交通運輸和水行政主管部門正在組織編制《疏浚砂石利用管理辦法》,建議該辦法能盡快出臺,它將在長江河道疏浚砂石利用中發揮重要作用。