美國2017年颶風災害應急管理啟示

文/吳大明

2017年，美國遭遇了有史以來最為嚴重的自然災害。近期，FEMA發布了《FEMA2017年颶風季應急管理工作經驗總結報告》。本文以美國應急管理工作實操經驗的探索分析，為我國應急管理工作發展完善提供啟示和借鑒。

2017年，美國遭遇了有史以來最為嚴重的自然災害。自然災害的并發、頻繁和災種的疊加給美國應急管理工作帶來了前所未有的挑戰，僅僅針對颶風“哈維”（發布聲明3次）、“艾瑪”（發布聲明13次）和“瑪利亞”（發布聲明4次），美國總統就發布了10次重大災害聲明和10次緊急聲明，宣布聯邦政府對不同地區和災害的應急工作介入。

作為聯邦應急管理主導部門，美國聯邦應急管理署（FEMA）全面負責聯邦層面的應急管理組織協調工作，有效調動了各方力量和資源應對災害，成功經受了災害應急的壓力和考驗。近期，FEMA發布了《FEMA2017年颶風季應急管理工作經驗總結報告》（以下簡稱《報告》），對FEMA過去一年里應對颶風災害的經驗和教訓作了全面系統的回顧、分析和總結。本文通過對該報告的分析研究，為進一步了解美國聯邦政府應對并發頻發災害的工作機制提供參考，并以美國應急管理工作實操經驗的探索分析，為我國應急管理工作發展完善提供啟示和借鑒。

美國應急管理基本特點

通過對《報告》和相關資料的分析研究，可以發現美國聯邦應急管理工作的開展具以下4個特點。

注重災害預防文化的建立和防范意識的提升

美國聯邦應急管理一直注重對社會各界組織抵御災害韌性的建設，《報告》中強調了應急預案等災前準備工作的重要性，并且聯邦應急管理戰略規劃也強調了災害預防工作的落實，可以降低災害發生的風險，便于災害發生時采取及時有效的行動來降低受災損失。尤為重要的是，夯實災前預防工作又可減少聯邦層面應急救援次數和避免聯邦應急救援“多地同時滅火”的局面發生，緩解了聯邦應急管理的壓力，為隨時應對更為嚴重災害的發生儲備了有生力量。

注重對應急管理綜合協調和配合能力的提高

應急管理是一個綜合復雜的系統，需要各組成部門的協調一致。美國政治體制的特點決定著只有各層面政府部門協調配合才能高效開展應急工作，這需要在統一的框架下，通過各種合作機制的完善提高各方協調配合開展工作的效率，進而提高應急管理的整體水平。

注重從應急救援的各個過程來加強對重特大災害的防范

隨著經濟社會的發展，人口的聚集程度也在逐步升高，重特大災害發生的概率也越來越高。美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）報告預測：到2020年，美國沿海人口將達到48%。而重大災害發生頻率從20世紀80年代每年的25個，增加到2010年以來的每年近90個。因此，應對重特大災害成為一個不可避免的話題，并且只有優化應急管理過程的各個方面，才能有效降低重特大災害的發生及損失。

注重對自身機構及應急管理程序的簡化

FEMA成立至今，在機構發展完善的過程中，一些工作程序也逐漸變得復雜。例如，在災后幸存者申請救災財政資助方面，對災害損失評估的流程過于繁瑣和復雜，造成救災資金發放緩慢，影響了災后重建工作。所以，FEMA將精簡流程和完善機構作為下一步的一個工作重點，從而提高機構自身的工作效率。

FEMA應急管理經驗教訓總結

2017年美國颶風季總的經驗教訓是：沒有任何一個部門或機構能夠單獨承擔和完成應急救援這項工作。

在應對并發、多發、影響范圍大和持續時間長的自然災害過程中，FEMA應急管理最為關注的5個內容分別是：應急預案和相關對策措施的災前、災中和災后的隨時評估與創新完善；應急管理人員力量，特別是對具有專業領域背景的領導者需求；賑災物資訂購、存儲、運輸、發放等相關保障；關鍵生命線災損評估和快速搶修；災后受災公眾避難居住條件的改善。

從2017年颶風季的應急工作過程中可以看出，在FEMA的組織協調下，包括DHS在內的聯邦政府及其他部門、州和地方政府及各部門、各組織機構及廣大公眾都積極參與了應急救援工作，形成了應對重特大災害的合力。這種局面得益于參與者共同努力，更是FEMA近年來一直提倡和推廣的應急理念的體現，可以歸納為如下幾點：

一是應急管理工作需要聯邦各部門、各級政府和部門、社會組織機構、私營企業和廣大公眾的共同努力，來實現對災害的有效應對；

二是FEMA與聯邦政府部門、各地方政府（SLTT）和非政府組織等共同承擔應急管理和國家應急響應的工作責任，但應急救援的“第一響應者”應是個人、家庭、鄰里和災區本地的組織機構。

三是同樣，防災備災的整體水平也取決于公眾對應急工作的了解和掌握。災害發生后，具有較高防災備災水平的公眾能夠快速果斷地采取行動，從而降低傷亡和減少財產損失。

四是應急管理最有效的策略是“聯邦支持、州級管理和本地執行”。FEMA的職責是協調調動聯邦政府的應急資源，以及通過協調各州、部落和領地來落實相關工作。

五是FEMA的職責還包括組織協調政府、社會各界及公眾的力量，并與其就災害管理工作建立合作伙伴關系，確保相關應急制度和機制能有有效促進應急管理工作的開展。

總體來說，美國的應急管理體系經受住了2017年颶風季災害的考驗，特別是在颶風并發頻發、影響范圍大和持續時間長的情況下，FEMA完善創新了應急管理制度和機制，有效地解決了災情復雜、人員調動部署和力量短缺、持續賑災物資保障、災區關鍵基礎設施恢復和災后避難住房等問題，進一步驗證FEMA應急管理理念的可行性。同時，相關工作的創新也為未來更加嚴重災害的應對做好了準備。

FEMA完善應急管理體系的措施

2017年颶風季，美國政府面臨前所未有的應急管理挑戰。災害的規模和嚴重程度為聯邦和州各級政府部門的應急管理工作帶來了巨大壓力，這需要以創新的思維方式開展應急管理工作，以幫助災區公眾抵御災害和恢復生產生活。

2017年的實踐中，FEMA不斷審查實施計劃、決策流程和響應程序，通過持續改進來最大限度地完善應急管理工作，確保更好地為災區公眾提供服務。《報告》對2017年FEMA實踐工作作了分析總結，強調了FEMA可以通過吸取經驗教訓更好地開展未來應急管理工作。同時，FEMA也呼吁聯邦政府其他部門、各組織機構和SLTT合作伙伴共同致力于應急管理工作的創新，來共同為災區公眾提供更好的應急服務。下一步工作中，FEMA將會繼續加強自身體系建設并加強與各方力量的合作，從創新應急管理機制入手，簡化應急管理工作復雜性、提高工作效率和提升應急響應及災后恢復工作效果。

加強FEMA機構建設

在基于《報告》研究的基礎上，FEMA將相關內容納入了《FEMA戰略規劃（2018-2022）》，明確了未來5年及更長時間的工作目標，例如：加強聯邦政府間應急工作的協調，提高聯邦整體應急水平；擴充聯邦應急工作人員力量；提升各州的災害應對能力；營造和完善備災文化。

完善應急準備及相關機制

在應急準備和機制方面，FEMA也快速作了整改和挑戰，依據《報告》中的經驗總結，積極準備2018年颶風季的相關工作。例如，FEMA更新了州和地區的颶風應急管理相關計劃、附件和程序；FEMA改進了應急響應人員調動部署方案，包括建立應急救援工作人員動員標準程序；增強了賑災物資儲備，將加勒比地區的應急食品和飲水儲備提升了6倍，增加應急發電機儲備300臺；提高了物流運輸能力，更新了優先級災害應急合同，特別是災區公眾疏散撤離合同、加勒比地區運輸合同和國家急救合同；增強了應急通信建設，逐步增加衛星通信使用范圍；對災后受損房屋檢查程序進行了優化；對2017年颶風季應急管理過程中的創新機制效果加強評估。

號召各方應急管理力量共同行動

FEMA是應急管理工作的組織者，但不是該項工作的全部參與者。聯邦政府各部門、各組織機構、SLTT、私營企業合作伙伴和廣大公眾有責任來共同承擔應急管理工作，為未來的災害做好準備。根據《報告》的經驗總結，FEMA呼吁聯邦政府各部門和相關合作伙伴在應急響應中將穩定關鍵生命線工作作為應急響應的重點內容，并通過修訂《國家應急響應框架》和《部際響應協調方案》，完善跨部門應急協調框架，通過圍繞生命線的快速穩定開展協調一致的工作。例如，將建立FEMA、聯邦政府其他部門和私營部門聯合的常設電力工作組，作為常設協調機構，在平時和事故發生時發揮其必要的作用。

完善應急管理機制啟示與借鑒

應急管理工作需要一個國家和社會的各個方面來共同承擔，單獨依靠政府部門的力量是遠遠不夠的。目前，我國應急管理體制建設邁入了發展進步的新階段，應急管理部的成立標志著國家層面應急管理工作的初步統一，在黨和政府的正確領導下，應急管理部在承擔國家應急管理工作主體職能的同時，應通過相關機制的創建完善構建政府、社會和公眾等各方力量協調一致的應急管理“三維體系”，即：在國家層面和地方層面的基礎上，調動社會力量和廣大公眾的積極參與，并圍繞著這個體系來創建和完善相關的機制。

加強國家應急整體框架的構建和完善（國家整體框架）

國家應急框架是國家整體層面在防災減災、應急響應和災后恢復等核心能力和責任統攬，它體現了國家各級政府和部門、各組織機構、各社會力量團體和廣大公眾在應急工作中的權利和義務。該框架的創建既要考慮到應急管理的主要工作和重點工作，更要從國家安全的大局出發，提出保障國家安全的應急管理整體框架。從美國應急管理的發展歷史來看，其應急管理起源于早期的國家災害救助，經歷冷戰的戰爭防備，成熟于現代的國家安全，即將國家的整體安全作為應急管理的總體工作，將對災害的應對作為日常應急管理的重點工作。因此，應提出保障國家整體安全的應急框架，將戰爭、反恐、災害、疾病、公共突發事件和安全生產等應急管理工作統一起來，為未來各類突發事件應急管理介入和協調參與留下端口。同時，考慮到應急管理部的職責職能，提出重點針對災害和事故的國家應急框架，作為日常工作開展的基本出發點。

應急管理部是我國應急管理工作的領跑者，對我國應急管理工作的開展起到提綱挈領的作用。當下，應急管理部的創建和發展還處于起步階段，按照黨和政府的重要部署，應急管理機構設置和人員力量比以往任何時期都更加壯大。但是，由于以往各部門職責存在一定的交叉，如何在新的系統內快速理順相互之間的關系，整合資源并實現各類重特大災害應急力量互補，是下一步工作中的一個重點。并且，如何通過內部相關機制的創建完善充分調動和發揮這支隊伍的職能職責優勢，也成為影響我國未來一定時期內應急管理工作發展和應急管理水平提高的決定性因素。因此，從加強應急管理部職責職能建設入手，并從以下幾個方面來創建完善相關機制：

一是機構建設完善機制方面。從改革方案來看，應急管理部將原有政府相關部門的職能進行了合并，統一優化了我國應急管理的有生力量。但是，目前的機構改革，更多是從行政資源上對應急管理工作的重新整合部署，在行政管理上形成了內部應急管理的縱向統一。但是，由于應急管理工作的復雜性等因素的客觀存在，需要應急管理部內部各職能部門的協調合作，更需要不同職能部門的專業型工作人員形成橫向的、針對特別應急管理需求的工作組。基于此思路，工作組成員在日常的工作中以各自行政單位職責職能為主要工作任務，并建立工作組工作機制，為內部跨部門合作奠定基礎，同時可為災害發生后的內部跨部門響應以及解決更加專業的應急管理問題做好準備。

二是應急管理工作機制方面。從應急工作的程序來看，應急管理工作的機制創建要從災害預防、災害響應、應急救援和災后恢復等多個方面著手。以災前的建立完善應急預案及相關機制為例，應急預案是應急管理工作的重要組成部分，應急預案制定得愈加完善準確，就越會保障應急救援的從容面對。在應急預案的創建完善過程中，要根據社會發展形勢、災害變化趨勢和部門應急管理地位制定更加綜合立體的應急預案，既要在對災害預估準確的基礎上制定預案，也要充分評估預案是否符合實施目標特點（如預案關聯災區基礎設施條件、物資儲備條件和組織人員力量等條件）；既要制定單一災害的應急預案，也要制定多個災害并發的應急預案；既要考慮到災害的破壞強度，也要考慮到災害的影響范圍；既要為災害的偶然發生做好準備，更要為重特大災害頻繁發生的持續應對積蓄力量。另外，還要考慮到在應急過程中經常會出現與應急預案偏差較大的現象，即依據預案準備的工作不足以支撐應急救援工作的情形，這一方面是由于災害的不確定性以及應急救援開展的影響制約因素過多所導致；另一方面，災害的并發、頻發和復雜對實際的應急救援工作提出了更高的要求，使以往針對單一和局部災害制定的預案無法滿足綜合應急救援工作的需求。因此，實踐中，在創建完善應急預案的同時，更需要制定相關機制，隨時解決應急預案不足的問題，提高應急準備的水平。例如，為了應對應急預案的不足，FEMA制定實施了危機行動計劃（CAP），通過組建各領域專家工作組，對災害實際情況進行評估，進而為領導決策提供建議。

三是應急管理隊伍發展方面。應急管理人力資源是應急管理工作開展的中堅力量，創建完善應急管理隊伍發展機制是應急管理水平提升的重要保障。在應急管理隊伍機制創建完善方面，在傳承以往各成員單位的優良作風的同時，可借鑒以下的兩個機制建設：

應急管理認證制度。從《報告》和相關資料分析研究可以看出，在美國應急管理體制建設中，FEMA將應急管理的領導力發展放在了非常重要的位置上。為了提高FEMA員工應急管理水平的提高和管理隊伍的延續發展，更是為了通過領導力標準的定性定量評估來實現不同部門和不同區域的應急管理人員的無障礙調配部署，FEMA創建和推廣了應急管理認證制度。它要求符合相關資歷的應急管理工作者具有一定的現場實踐工作背景后，通過必要的培訓學習，完成對個人應急管理領導能力的考核。這種制度的特點類似注冊安全工程師等個人能力水平的認證，它使應急管理工作走上了更加職業化和科學化的道路。

當下及未來，國家層面對重特大災害的防范和應對已成為應急管理工作的重要組成部分。同時，受全球氣候影響，臺風和洪水災害的不確定性為今后應急管理人員力量調動部署提出了更高和更多的要求。因此，在實施應急管理認證制度的基礎上，創建和完善有效的應急救援人員力量調配部署機制，成為有效組織有限的應急人員力量，完成“點、線、面”應急救援需求的關鍵。可以在對我國災害發生特點、時段和時空分布規律研究的基礎上，借鑒FEMA跨區域應急人員調配部署機制和經驗，探索形成符合我國應急管理工作需要的應急人員力量調配部署機制。

?美國消防協會開展防火宣傳周活動?

2018年10月7-13日，美國消防協會（NFPA）舉辦了為期一周的防火宣傳周活動，旨在通過擴大社會公眾參與、加強媒體宣傳和普及防火知識等方式，進一步提高全社會火災防范水平和公眾防火安全意識。1922年，NFPA發起了防火宣傳活動周活動，以紀念芝加哥火災（該火災發生于1871年10月8日，造成250人死亡和10萬人無家可歸），并警示社會和公眾時刻注意火災風險。1925年，總統柯立芝宣布防火宣傳周為國家紀念活動，從聯邦政府層面對該活動給予了肯定和支持。今年的防火宣傳周主題為“提高看、聽、學本領，隨時防范各個地方的火災發生”，即通過加強公眾宣傳教育，特別是與火災相關的3個基本技能常識的普及，來降低火災發生的概率和提高火災發生后逃生生存的概率。其中，“看”是指查找家中火災隱患并及時排除；“聽”是指要時刻警惕煙霧報警器的報警，一旦警報響起，應在幾分鐘內迅速逃離火災現場；“學”是指要事先明確火災發生后逃離室內的兩條路徑，并確保所有的門窗都能隨時打開。今年的防火宣傳周期間，NFPA還將加強對學校老師和學生的火災防范宣傳，同時，美國消防局的消防員以及消防志愿者也將走入社區，參與社區的消防知識普及和教育活動。（吳大明譯）

?新西蘭職業安全健康局發布農業移動貨梯安全使用提示?

2018年10月3日，新西蘭職業安全健康局發布通知，提醒農業生產作業人員加強農業移動貨梯安全使用，防范該類事故的發生。農業移動貨梯是常見的農用設備，用于倉庫存儲農產品的裝載和卸載，而其設計、維護和使用不當會造成農業生產安全事故的發生。事故調查和研究發現，與農業移動貨梯相關的事故主要包括設備傾覆、運輸聯結擠壓以及操作人員的刮拽等。通知同時指出，應從設計、維護和使用上避免該類事故的發生，包括：在設計上，盡量避免潛在的設計隱患；在維護中，應在每次使用前排查設備的安全狀況；在使用中，應形成良好的操作習慣。另外，新西蘭職業安全健康局也敦促廣大農場主應及時加強對農業生產作業者的安全教育，著重加強對農業移動貨梯相關安全知識的培訓，使其全面了解和掌握設備使用的風險和防范措施。（吳大明譯）