江蘇特色小鎮PPP融資模式探討

劉淑萍

[提要] 特色小鎮建設中推行PPP融資模式能有效解決建設資金的持續穩定。本文以江蘇特色小鎮融資現狀為基礎，分析PPP融資模式在特色小鎮建設中的必要性與可行性，并從法律政策扶持、契約精神培育、金融支持體系構建、專業人才培養等方面提出推行PPP融資模式的建議。

關鍵詞：特色小鎮；PPP；融資模式；江蘇

本文系2017年江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目：“產業轉型升級視角下江蘇建設特色小鎮策略研究”（項目編號：2017SJB1452）階段性研究成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年8月23日

PPP融資模式在我國發展以來，無論數量上還是規模上都取得了長足的進步，尤其在推進城市基礎設施建設方面發揮了重要作用。隨著我國新型城鎮化建設的逐步開展，尤其是自2016年全國推廣特色小鎮建設開始，PPP融資模式開始從城市的建設逐步運用到新城鎮的建設之中。基于此，本文擬分析PPP融資模式在江蘇省特色小鎮建設中的必要性與可行性，并探討其具體運用。

一、江蘇省特色小鎮建設現狀

2016年2月，國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中明確提出要加快特色小鎮發展。江蘇省以此為契機，將特色小鎮的建設納入新型城鎮化發展戰略，推進全省城鄉協調發展。截至2018年8月，江蘇省分兩批次共建省級特色小鎮56個，國家級特色小鎮22個，居全國前列。

為了進一步推進全省特色小鎮的培育與建設工作，2016年12月，江蘇省政府出臺《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》，提出力爭3～5年時間在江蘇省分批創建100個左右特色小鎮。特色小鎮的培育和創建已然成為江蘇省新常態下推進供給側結構性改革的重要抓手，力求將其打造成為推動全省經濟轉型升級和發展動能的重要平臺。

二、江蘇省特色小鎮主要融資方式

（一）常州石墨烯小鎮融資方式：產業基金+創投資本+金融創新。一方面政府主動承擔昂貴的固定資產采購費用，使用權釋放給企業，減輕企業負擔，加快研發與市場化的速度；另一方面政府建立“政府引導、企業主體、風險補償”的投融資服務體系，建立各級創投基金總規模已超20億元。

（二）南京未來網絡小鎮融資方式：政府主導+產業發展基金向PPP融資方式過渡。創新投融資模式，設立20億元小鎮產業發展基金，發揮金融杠桿效應，大力扶持小鎮人才創業和高科技企業創新發展。通過近年來的建設培育，政府主導的融資模式逐漸在弱化，未來網絡小鎮在外延化發展和建設相關產業過程中，正順應時代的潮流采用PPP建設模式運作，如華誼電影小鎮。

（三）宿遷激光智造小鎮融資方式：PPP融資模式。中電建江蘇激光智造小鎮發展有限公司為小鎮的運營方，是由國電力建設股份有限公司、中電建建筑集團有限公司與宿遷市城區開發投資有限公司三方通過PPP模式組建的合資公司，負責小鎮的建設與運營管理。在小鎮建設過程中，政府工作重點已經由幫助解決資金轉向于小鎮的產業導入和招攬企業項目和人才。

通過以上三個特色小鎮的融資方式透視江蘇省特色小鎮融資現狀，發現目前多數小鎮均存在著投融資渠道欠缺、融資模式單一等問題，大部分小鎮建設仍舊依托于“政府投資、招商引資”的傳統融資模式，產業引導基金、股權眾籌、PPP模式等創新型融資模式尚未得到較好的運用。

三、推進特色小鎮PPP融資模式必要性與可行性

（一）必要性

1、減輕政府財政壓力。近年來，隨著地方政府性債務的收緊，鎮級政府的融資能力明顯受到制約，加上鎮級自有資產由于規模較小而缺乏擔保能力，各地融資能力普遍偏低，主要依托于金融機構信用貸款，融資渠道單一、資本成本較高、資金壓力較大。PPP融資模式能夠有效綜合財政資金和社會資本，拓寬資金來源，填補資金缺口，降低政府負擔。

2、充分調動社會資本投資積極性。通過比對浙江、北京等地特色小鎮的建設經驗發現，PPP融資模式在特色小鎮建設發展中能有效發揮穩定民間投資的作用，充分調動社會資本投資的積極性。PPP模式下，社會資本通過長期持有、特許經營等方式獲取基礎設施、公共事業、產業發展等各領域的進入權限，獲得相對較高的預期收益，既拓寬了社會資本的投資領域和發展空間，又能給社會資本帶來更多潛在的投資機會和收益。

3、降低和分散投資風險。特色小鎮固有的建設周期長、投入資金大、運營成本較高、參與建設方較多等因素導致特色小鎮存在著較大的戰略風險、投資與運營風險。PPP模式下，特色小鎮建設各參與方遵守風險收益對等原則，明確責權利，形成長期互利目標，構建良性合作機制，從而降低和分散各種風險。

（二）可行性

1、政策扶持力度加大。2016年10月《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》提出將PPP模式引入特色小鎮建設中。2017年1月《關于推進開發性金融支持小城鎮建設的通知》提出特色小鎮建設過程中可根據項目情況，采用政府和社會資本合作（PPP）模式，推動項目落地。2017年8月14日，江蘇省設立特色小鎮發展基金，總規模1，000億元，其中5家商業銀行與22個小鎮簽署了556億元的融資項目。這一系列融資政策的出臺，為PPP融資模式在特色小鎮建設中的運用提供了有利的政策支持。

2、項目運作基礎充分。PPP融資模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，有效減輕財政資金壓力，減小社會資本的投資風險。根據財政部PPP項目信息庫數據，截止至2017年年末，財政部PPP項目庫入庫項目達14，424個，總投資額18.2萬億元。其中落地項目主要集中于市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發、生態建設與環境保護等傳統領域，PPP融資模式在城市基礎設施領域的推廣運用為特色小鎮建設推進PPP融資模式提供了豐富的經驗和良好的運作條件。例如作為全國特色小鎮建設排頭兵的浙江省，近年來在云棲小鎮、南湖基金小鎮、海寧皮革時尚小鎮等特色小鎮的建設中積極利用PPP融資模式的優勢，實現轉型升級。

3、投資收益穩定。特色小鎮以產業為基礎，通過政府的號召與宣傳及企業各項先進管理理念的運用，產業集群效應明顯，確保了穩定的投資回報和特色小鎮的可持續發展。特色小鎮PPP融資模式下，明確的特許經營權和穩定的財政中長期預算，均保障了項目投資價值的穩定性。同時，政府在土地、稅收、信貸等方面提供政策優惠，有效控制了成本，也滿足了投資回報的要求。因此，特色小鎮PPP模式運作下實現的經濟價值可以滿足社會資本的投資收益預期。

四、江蘇省推進特色小鎮PPP融資模式的建議

（一）完善相關法律法規，加大政策扶持。特色小鎮建設需要權衡各方資源的責權利，市場在資源配置中的作用舉足輕重，借助PPP融資模式厘清政府與市場之間的關系，政府應做好規劃、引導、服務等工作。PPP融資模式的順利運作需要有清晰、完善的法律法規作保障，才能充分有效地推動特色小鎮的健康快速發展。同時，各地特色小鎮應因地制宜完善適應本地PPP模式的地方性法規，構建爭議解決機制和契約性安排，如地方性條例、項目指南、示范性合同等，確保政府與社會資本合作的長期穩定性。對于推行PPP融資模式的特色小鎮，政府可以通過減免稅等稅收優惠方式，降低社會資本的投資成本。同時，主管部門要明確PPP融資模式建設特色小鎮項目的審批程序，做好新舊程序銜接工作，簡化審批流程，提高辦事效率。

（二）加強培育地方政府的契約精神。契約精神是特色小鎮PPP模式順利運營的重要因素，政府及相關主管部門應強化合同意識，提高契約精神，理順政企關系。在PPP融資模式推進過程中，政府應轉變工作理念，樹立平等觀念，建立平等合作。在政府與社會資本主體的合作中強調平等、自由、誠信等觀念，注重制度和政策創新以及工作方式創新，為企業營造一個良好的政務生態環境，吸引社會資本積極參與特色小鎮建設。另外，由于項目合作過程中，政府與社會資本主體均可能出現違約現象，如社會資本的中途退出、政府越權干預項目等，所以在特色小鎮PPP融資模式推進過程中，應加強對履約行為的管理，建立市場化的約束機制，保證項目的順利進行。

（三）構建適合特色小鎮PPP發展的金融支持體系。特色小鎮建設推進PPP模式的過程中應創新融資方式，探索產融結合，拓寬融資渠道。一方面繼續發揮“以獎代補”的作用，正如近日江蘇財政根據《江蘇省省級特色小鎮獎補資金管理辦法》對省級特色小鎮獎補4，200萬元一樣，為充分發揮社會資本在運營管理中的技術專長和管理優勢，根據特色小鎮PPP項目的運營考核結果實行分檔獎勵；另一方面積極利用省內開發性金融平臺拓寬項目融資渠道。通過開發性金融平臺和政策，建立多元化的項目融資渠道，為特色小鎮項目提供投資、貸款、租賃、證券等綜合服務，并根據項目建設內容匹配適應的融資方式；最后，繼續用好政府產業引導基金，探索產融結合。用好政府產業引導基金能夠為特色小鎮發展引入創新項目，通過較少的財政資金的“種子”作用，撬動金融和社會資本，實現杠桿效應，提高基金對項目投入的規模和力度。

（四）加強培育專業對口儲備人才。特色小鎮PPP模式運作復雜，其中常見的產權歸屬、PPP項目規范化管理與運行模式等問題涉及到法律、金融、政治及項目管理等多方面的知識，應加大對PPP模式和特色小鎮建設的治理支持力度，著力解決人才、技術缺乏等突出問題。政府部門應結合小鎮自身優勢和相關優惠政策，以便吸引更多的專業技術、管理人才參與到小鎮的建設陣營中。同時，可以做好“333工程”和“千人計劃”等管理型、技術型領軍人才的引進，并且加快特色小鎮的基礎設施和生活配套設施的建設，為高端人才營造一個便捷、舒適的創新創業環境。

五、結論

本文以三個省級特色小鎮為例，梳理總結江蘇省特色小鎮融資現狀，分析PPP融資模式在江蘇省特色小鎮建設中的必要性與可行性，并從法律政策扶持、契約精神培育、金融支持體系構建、專業人才培養等方面提出推行PPP融資模式的建議。本文認為江蘇省在推進特色小鎮PPP融資模式過程中需要加強法律法規建設，加大政策扶持力度；培育地方政府的契約精神和合同意識，建立合作機制；創新金融支持體系，探索產融結合；加強培育專業對口儲備人才。

主要參考文獻：

[1]薛瑩瑩.福建省特色小鎮PPP模式建設可行性及其對策[J].福建建筑，2018（2）.

[2]蘭旭洋.PPP模式在特色小鎮建設中的應用分析[J].科教導刊，2018（7）.

[3]蘇海紅等.特色小鎮PPP項目運作模式研究[J].項目管理技術，2017（6）.

[4]章臨婧.PPP模式在特色小鎮建設中的應用研究[J].成都行政學院學報，2018（1）.