水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系研究

李 明，豐 慧，曾雋驥，黃躍群，楊 峰，5

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.江蘇省“世界水谷”與水生態文明協同創新中心，江蘇 南京 211100；3.南京審計大學，江蘇 南京 211815；4.湖南省水利廳，湖南 長沙 410007；5.河海大學項目管理研究所，江蘇 南京 211100)

水利建設市場主體在水利工程建設中起到了決定性作用，是水利工程建設質量與安全的責任主體[1]。探索水利建設市場主體政府監管效果是落實黨的十九大關于市場在資源配置中的決定性作用，國務院關于行政審批制度改革、強化信用管理、加強事中事后監管，中共中央關于治理工程建設領域突出問題等有關精神的體現[2]。在當前政府簡政放權、實行“放管服”政策背景下，正確評價政府監管效果是衡量政府監管是否有效的重要指標，對后期政府采取的監管策略具有指導意義。如何衡量政府監管效果是當前政府在對水利建設市場主體進行監管時急需解決的問題。為此，水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系的構建對于提高政府監管的有效性、確保水利建設市場主體順利完成工程建設目標、充分發揮工程綜合效益等具有重要的作用。

當前有關政府監管效果評價指標體系的研究特點主要有：①研究領域大多涉及食品、金融市場等，而涉及水利建設市場監管效果的研究相對較少。劉錄民等[3]認為政府監管遵循“資源投入—運作管理—產出結果”的運作過程，并從投入、管理、產出及結果3個方面，構建了地方政府食品安全監管效果評價指標體系；劉衛平等[4]認為評價指標體系的科學性和有效性是正確衡量監管效果的重要前提，并從獨立性指標、責任性指標、透明性指標和操守性指標構建了地方政府金融監管效果評估指標體系。②研究角度主要包括監管效果定義、監管的“投入-產出”水平等，較少從監管效果評價目標，或從內容角度出發展開研究。邢鴻飛[5]闡述了監管效果的內涵，即“在監管策略實施后，觀察監管者與被監管者在市場效率、主體效益及外部成本等多方面因素在監管前后的變化情況，分析所實施的監管策略帶來的實際凈社會福利調整”；趙會娟[6]以政府監管的投入和產出情況作為切入點考核政府監管的效果，投入指標包括監管機構職工人數、監管的運行成本等，產出指標包括相關業務資費水平、業務選擇性、服務質量等，通過綜合投入產出指標構建出評價政府監管效果的指標體系。③研究方法主要包括平衡計分卡、效用函數綜合評價、回歸分析法等。高興等[7]基于平衡計分卡思想，從客戶、財務、業務流程以及學習與成長等4個維度來定量化衡量我國政府的監管效果；李真等[8]通過構建政府對環境污染、消費者安全與健康、職業安全與健康等3個方面的效果指數對中國1995—2010年社會性監管效果進行實證分析；童夢怡[9]以動態面板數據模型為基礎，結合廣義矩估計的方法和我國1999—2008年30個省際的面板數據，分析我國政府監管策略的實施效果。

綜上所述，現有有關監管效果的研究較少涉及水利建設市場，而有關監管效果評價指標方面的研究與應用相對更少，且鮮有較為科學的監管效果指標評價方法[10]。水利建設市場規模較大、工程投資大，其工程建設質量、安全等對社會具有巨大影響，正確評價水利建設市場主體的政府監管效果對水利建設市場主體能否順利完成工程建設目標、充分發揮工程綜合效益等具有重要的作用。為此，本文從水利建設市場主體行為、工程項目管理績效、工程項目社會影響等3個方面出發，對水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系展開研究。

1 水利建設市場主體政府監管效果內涵與評價內容

1.1 內涵

水利建設市場主體政府監管效果是指政府監管效果在水利工程建設領域的特殊反映，即政府監管部門通過對咨詢單位、設計單位、施工單位、監理單位、設備制造與供應單位等以及工程項目本身采取監管措施，使得被監管的市場主體以及水利工程項目本身所能達到的符合政府或社會公眾要求的程度[11]。

1.2 評價內容

政府監管效果評價指標體系的構建前提是分析政府監管效果評價內容，據此梳理相應的指標，按照相應原則構建水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系[12]。按照水利建設市場主體政府監管效果的內涵，從以下3個方面對水利建設市場主體政府監管效果加以評價。

a. 水利建設市場主體行為：是反映政府監管效果的基礎。如果水利建設市場主體行為較好，表示政府對其監管達到了良好的效果；反之，如果水利建設市場主體行為較差，表示政府監管效果較差。水利建設市場主體行為包括信用等級、工程項目管理體系以及標準執行情況等。

b. 工程項目管理績效。工程項目管理績效是政府監管效果的直接體現。工程項目管理績效包括質量、安全、進度、投資、生態環境等方面的效果。如果工程項目質量較好、安全性較高、進度較快、投資較少及對生態環境不良影響較弱，表示政府對水利建設市場主體監管達到了一定的效果，包括質量合格率、事故發生率、按時完工率、投資節省率及前期揚塵、噪音合格率等[13]。

c. 工程項目社會影響。水利建設市場主體和工程項目的社會影響是政府監管效果的間接體現。如果水利建設市場主體和工程項目具有較好的社會影響，表示政府監管效果良好[14]。由于企業社會影響一般不屬于建設行政主管部門的監管范圍，而是由工商行政管理部門等政府監管部門實施監管，因此，本文只考慮工程項目的社會影響，包括經濟推動力、資源利用率及運行期環境影響程度等。

2 水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系構建

2.1 指標選取原則

評價指標體系是水利建設市場主體政府監管效果評價的前提。通過分析政府監管效果的內涵、評價內容，結合水利建設市場主體的特點，水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系的構建應遵循下列原則：

a. 全面性、科學性原則。水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系要涵蓋政府監管效果全部內容，從而全面、客觀地反映政府監管效果的實際情況。同時，水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系要體現科學性原則，以確保政府監管部門采用科學的監管手段，完善事中事后監管機制，提高政府監管各項產出效益，確保水利建設市場主體行為符合政府和社會公眾的要求[15]。

b. 層次性、邏輯性原則。水利建設市場主體政府監管效果評價指標只有條理清楚、層次分明、邏輯性強，才能在實踐中推廣應用，從而清楚地體現政府的監管效果和需要改善的方面，這不但有利于政府準確、全面地對水利建設市場主體進行監管，還有利于水利建設市場主體做出及時有效的調整，從而提升自身的運行效益[16]。

c. 可操作性原則。水利建設市場主體在附件監管評價指標的設置要簡潔、明了、確定性大，使得監管效果評價易于接受，更易于在實際評價領域中得到應用。同時，指標設置不存在歧義，以有效地杜絕因對指標含義理解的不一致而降低可操作性[17]。

d. 定性和定量相結合的原則。根據指標特點、要求以及數據采集條件，盡量采用定量評價指標。定量評價指標可以有效地消除主觀評價的影響，以保證評價結果的準確性和公平性[18]。而對于不能量化的指標，則采用定性評價指標，可以通過專家打分等科學方法，降低主觀性。在考慮水利建設市場主體行為方面的指標時，既要采用信用等級這一定量評價指標，也要采用工程項目管理體系這一定性評價指標。

e. 相對獨立性原則。水利建設市場主體政府監管效果評價指標的選取應盡量避免重合、相互關聯，以保證指標之間的相對獨立性。在對指標進行賦權及對指標體系進行評價時，若指標之間重合度較高，則難以確保指標體系的全面性和科學性。如揚塵、噪音等因素既可以歸為工程項目管理績效，也可以歸為工程項目社會影響，如果在工程項目管理績效方面包括了揚塵、噪音等因素，在工程項目社會影響方面則不再考慮。

2.2 政府監管效果評價指標構成

按照指標體系選取原則，通過文獻計量法，結合專家意見和建議，構建水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系[19]。水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系分為3個層次，3個準則層，共計12個評價指標，每個準則層下面分別有對應的評價指標[20]。水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系見圖1[21]。

圖1 水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系

3 案例分析

3.1 案例背景

選取A水利建設市場主體作為案例分析對象。A水利建設市場主體是國家“水利水電工程施工總承包一級”資質企業，同時具有港口與航道工程、市政公用工程、機電設備安裝、土石方工程、地基與基礎工程、鋼結構等總承包和專業資質。A水利建設市場主體具備多種大型水利工程的總承包能力，項目規模較大、投資較高，其能否順利完成工程建設目標、發揮工程綜合效益等對社會的影響較大。因此，政府對A水利建設市場主體的監管尤為重要。而政府要衡量對A水利建設市場主體的監管是否有效，需要對其監管效果進行綜合評價[22]。

3.2 評價過程

水利建設市場主體政府監管效果是一個由若干評價指標組合而成的指標體系。選取的指標層次相對較多，指標體系也相對較為復雜，一般的評價方法難以滿足所需評價效果，需要利用多層次的綜合評判方法對指標體系進行分析和評價。在該評價指標體系中，由于存在部分指標定性，部分指標定量[23]的情況，可利用灰色評價理論對其進行綜合處理，因此，本文基于多層次灰色評價方法對水利建設市場主體政府監管效果進行綜合評價。

3.2.1 評價指標權重的確定

在指標的綜合評價過程中，必須確定各指標在指標體系中的重要性，能否科學合理地確定權重是評價過程中的重要因素，直接影響評價的準確性。目前，層次分析法得到了廣泛的應用，但層次分析法計算比較復雜，求解量較大。因此，本文采用逐一比較法解決指標權重問題，其基本思想是將評價因素中的每個因素與其他因素進行配對，然后逐一比較各因素的重要性程度，從而間接計算出各指標的權重。

運用上述方法求得指標Ui(i=1,2,3)的權重向量λ=(λ1,λ2,λ3)=(0.50,0.30,0.20)；評價指標V1j(j=1,2,3)的權重向量λ1=(λ11,λ12,λ13)=(0.65,0.15.0.20)；評價指標V2j(j=1,…,6)的權重向量λ2=(λ21,λ22,λ23,λ24,λ25,λ26)=(0.2,0.2,0.15,0.15,0.15,0.15)，評價指標V3j(j=1,2,3)的權重向量λ3=(λ31,λ32,λ33)=(0.35,0.3,0.35)。

3.2.2 評價指標等級標準的確定

考慮水利建設市場主體政府監管效果的最大可能分辨力，將評價指標優劣等級劃分為優、良、中、及格、差五大等級，相應得分分別為5、4、3、2和1。指標值介于相鄰兩個等級之間，相應的得分值在兩個相鄰分數之間取值。

建立的指標體系包括定性評價指標和定量評價指標兩種類型。對于定性評價指標，同指標等級一樣，按優、良、中、及格、差進行劃分；而對于定量評價指標，一般原始值為某一確定的實數，需要對其處理后才能對指標進行等級評定。綜合相關專家意見，對定量評價指標進行等級劃分的標準見表1。

表1 定量評價指標等級標準

3.2.3 評價樣本矩陣

通過查閱相關資料和專家咨詢意見，可以得到A水利建設市場主體政府監管效果評價指標的原始數據，分別為：信用等級AA；工程項目管理體系中，各類標準執行情況86%，質量合格率84%，事故發生率4%，按時完工率78%，投資節省率6%，投資超概算率12%，前期揚塵及噪音合格率81%，經濟推動力良，資源利用率74%，運行期環境影響程度及格。

根據上述評價指標等級劃分標準，對該原始數據進行處理得到評價樣本矩陣(dijk)12×1：

D=(dijk)12×1=[4.0 3.0 4.6 4.4 3.0

3.8 2.1 3.3 4.1 4.0 3.4 2.0]T

(1)

3.2.4 評價灰類的確定

設e代表評價灰類序號，與其對應的灰數和白化權函數如下。

第1灰類“優”(e=1)，設定灰數O1∈[5,∞)，白化權函數表示為f1，見圖2(a)：

(2)

第2灰類“良”(e=2)，設定灰數O2∈[0,4,8]，白化權函數表示為f2，見圖2(b)：

(3)

第3灰類“中”(e=3)，設定灰數O3∈[0,3,6]，白化權函數表示為f3，見圖2(c)：

(4)

第4灰類“及格”(e=4)，設定灰數O4∈[0,2,4]，白化權函數表示為f4，見圖2(d)：

(5)

第5灰類“差”(e=5)，設定灰數O5∈[0,1,2]，白化權函數表示為f5，見圖2(e)：

(6)

3.2.5 灰色評價系數的計算

對于評價指標V11，A水利建設市場主體屬于第e個評價灰類的灰色評價系數為

e=1x111=f1(d111)=0.8
e=2x112=f2(d111)=1
e=3x113=f3(d111)=0.667
e=4x114=f4(d111)=0
e=5x115=f5(d111)=0

(7)

圖2 灰類白化權函數

據此得到：A水利建設市場主體對評價指標V11的總評價系數為

x11=x111+x112+x113+x114+x115=2.467

(8)

3.2.6 灰色評價權向量及權矩陣的計算

由{x11i}及x11，得到A水利建設市場主體對于評價指標V11的灰色評價權向量：

r11=(r111,r112,r113,r114,r115)

=(x111/x11,x112/x11,x113/x11,x114/x11,x115/x11)

=(0.324,0.405,0.270,0,0)

(9)

同理，可計算出r12、r13、r21、r22、r23、r24、r25、r26、r31、r32、r33，從而得到A水利建設市場主體的U1、U2、U3所屬指標對于各評價灰類的灰色評價權矩陣R1、R2、R3：

(10)

(11)

(12)

3.3 評價結果及分析

3.3.1 一級灰色綜合評價

對A水利建設市場主體的U1、U2、U3進行綜合評價，其綜合評價結果B1、B2、B3為

B1=λ1R1=(0.324,0.379,0.270,0.026,0)
B2=λ2R2=(0.275,0.323,0.290,0.112,0)
B3=λ3R3=(0.244,0.305,0.282,0.170,0)

(13)

3.3.2 二級灰色綜合評價

由B1、B2、B3得A水利建設市場主體的總灰色評價矩陣R：

(14)

則A水利建設市場主體的灰色綜合評價結果B為

B=λR=(0.293,0.347,0.278,0.081,0)

(15)

由于各評價灰類等級值化向量C=(優、良、中、及格、差)=(5,4,3,2,1)，故A水利建設市場主體的綜合評價值U為

U=B·CT=3.853

(16)

計算結果表明，3.853接近4，即等級靠近良，表明政府對A水利建設市場主體的監管效果為良好。

3.3.3 評價結果分析

經過實際調查，A水利建設市場主體能夠較好地配合政府監管部門的監管工作，在自身行為、承接的工程項目及社會影響等方面表現屬于良好，同時政府對A水利建設市場主體的工作也相對滿意，說明本文的評價結果與現實較為相符，構建的評價指標體系具有一定的科學性與合理性。

從上述確定的指標權重和A水利建設市場主體各評價指標分值及最終得分可以看出，A水利建設市場主體要想進一步完善各方面表現，從而得到更高的監管效果評價分值，從一級指標來看，要以提升自身行為為重點，同時完善工程項目管理體系并加強對各類標準的執行力度。

從二級指標來看，①要重視自身信用情況，信用是政府監管最重要的手段和工具，建設以信用為核心的監管體系是未來政府進行科學監管的有力保障與支撐；②A水利建設市場主體應重視工程建設的質量和安全，降低事故發生率，加強對周邊經濟的推動和對生態環境的保護。綜上所述，A水利建設市場主體應以提升信用等級及工程建設的質量和安全為中心，同時全面完善自身行為、所承接工程項目管理績效及工程項目社會影響等方面的表現，從而有力提升政府的監管效果，實現更好的發展。

4 結 論

本文從水利建設市場主體行為、工程項目管理績效、工程項目社會影響等3個方面入手，構建了水利建設市場主體政府監管效果的評價指標體系，并通過案例，采用多層次灰色評價方法，對指標體系的科學性與合理性進行驗證。

a. 在當前政府簡政放權、實行“放管服”政策背景下，政府應重視水利建設市場主體政府監管效果評價的重要性，而評價指標體系是衡量政府監管效果的前提。要從市場主體行為、工程項目管理績效、工程項目社會影響等3個方面構建水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系，而不能僅僅以市場主體的經濟效益作為構建評價指標體系的標準。同樣，不僅要關注工程項目質量、工期、費用等指標，還要關注工程項目對生態環境所帶來的影響。

b. 水利建設市場主體應積極配合政府的監管工作，從自身行為、所承接工程項目管理績效及工程項目社會影響等3個方面配合政府監管，包括提升信用等級、健全工程項目管理體系、嚴格執行各類國家標準；提高工程質量合格率、降低質量與安全事故發生率、提高合同履約率；加強對周邊經濟的推動(提升就業率、GDP上升率)、提高工程有關資源的利用率、重視對周邊環境的影響程度等。

水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系仍存在一定的主觀因素，同時在簡政放權的改革背景下，政府關注的因素會相應地改變，監管效果評價指標的選取也會有所變化。因此，水利建設市場主體政府監管效果評價指標體系需要進一步地完善，并根據政府監管的需要進行動態調整。