水庫移民中的組織化參與
——基于丹江口庫區D村移民公眾參與的實證考察

鐘蘇娟，李 禕，施國慶

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211000)

自20世紀60年代末以來，參與式發展理論不斷發展成熟，成為目前眾多發展合作項目中的重要指導理論。其核心內容為賦予目標群體相應選擇權、參與決策權和收益權，強調相關利益主體對項目決策及實施過程的介入及影響能力[1]，是提高項目建設效率，促進后期可持續發展的有效手段。水庫建設作為典型的發展項目，牽涉人群廣、影響范圍大，基于公民意識覺醒以及國家治理體系現代化的時代背景，在水庫移民活動中吸納公眾日益增長的參與訴求并實行有效的公眾參與十分必要[2]。然而現實生活中，龐大的移民數量以及多元的利益主體，往往使移民過程中的公眾參與陷入失衡狀態。一方面，政府面對移民個體分散、無序的利益表達產生公眾參與焦慮[3]，移民參與“形式化”現象普遍；另一方面，強勢利益集團利用其資源優勢、較高的組織化程度以及公眾參與熱情，通過非透明方式干預政府決策，公眾參與下各利益相關者勢力沿“馬太效應”路線前進[4]，移民只能選擇暴力、非理性手段營造群體性事件以表達抗爭。由此可見，在利益分散且有效利益表達機制缺失的情況下，公眾參與不僅難以保障移民權益，反而使公眾更容易陷入極端弱勢或烏合之眾的情緒化困境[5]，因此將移民過程中分散利益組織化并形成有效利益表達機制是優化公眾參與的關鍵。

“組織化參與”作為公眾參與的形式之一，使公眾于具體參與事項及過程中成立正式或非正式組織[6]，理論上可扭轉個體化參與主體狹窄、參與力度和深度較小的頹勢，是聚合分散利益的有效途徑[7]。目前該方法在社區管理及環評項目中應用較廣，而在移民活動中的探討相對較少。因此，對水庫移民中的組織化參與研究具備一定理論價值，可為移民活動中的公眾參與研究提供新的視角。現有文獻中，水庫移民中的公眾參與研究較為豐富。龍騰飛等[8]認為在水庫移民后期扶持規劃中引入公眾參與十分必要，并對3種交互式公眾參與方式進行了對比分析；余文學[9]從政策角度探討了水庫移民過程中移民參與的實現路徑；李振華等[10-11]對后期扶持中的移民參與進行了實證研究。然而現有研究大多將移民視為同質性群體或只關注個體情況，對移民內部各種正式、非正式組織缺乏關注[12]；同時研究傾向于將水庫移民中的移民安置與后期扶持分離為兩個部分獨立研究，難以體現公眾參與的延續性及其在移民前后期的互動關系。因此,將移民搬遷及后期扶持階段一并納入研究范疇，探討在過程中的組織化參與十分必要。

綜上，筆者選取南水北調丹江口庫區D村為研究對象，D村在移民的公眾參與設計過程中，引入了組織化參與機制，不僅秉承水庫移民安置與后期扶持階段參與組織化管理的連貫性，更針對水庫移民不同階段的工作內容與要求，設計了相匹配的組織化參與機制。研究通過D村移民活動中的組織化參與模式進行總結，并運用托馬斯有效決策模型以及參與式治理CLEAR模型，初步探討了該模式在水庫移民過程中的有效性及其應用條件，以期為后續水庫移民項目提供借鑒。

1 D村水庫移民的組織化參與

D村是南水北調中線工程中眾多移民村之一，2011年8月25日搬至河南省南陽市宛城區J鎮南端，共搬遷1 109人，屬于特大型移民安置點。在移民安置以及后期扶持工作中，D村在政府指導下堅持公眾參與，并在過程中創新性地結合各類正式、非正式組織將移民利益訴求組織化，有效地實現了組織化參與，不僅順利完成河南省提出的“四年任務，兩年完成”的搬遷目標，并于后期扶持過程中發展為全市美麗鄉村建設示范村，其組織化參與過程值得探究分析。為此，筆者將整個移民過程分為4個階段，從具體參與內容及參與形式上展現移民組織化參與情況及其動態演進過程，見表1。

表1 不同移民實施階段的組織化參與形式及內容

1.1 實物指標調查階段：基層自治組織為主

在移民工作前期，村民委員會(以下簡稱村委會)及村民工作小組承擔移民政策宣傳任務，主要負責發放宣傳冊或陪同縣、鎮領導干部及移民局工作人員進戶宣傳。移民的疑問或政策建議可先反映給村民工作小組成員或村委會干部，再由其傳達至上級，由此實現政府與移民之間的溝通。同時村委會及村民工作小組協助開展實物指標調查工作，一方面參與村集體土地的調查，確認淹沒影響土地數量和質量以及村集體擁有的其他財產，如學校、村委會辦公用房、小型農田水利設施等；另一方面提供村域社會經濟基本狀況及其他相關信息。

該階段基層組織作為組織化參與的主要代表，在移民與政府之間扮演著橋梁的角色，調節信息不對稱的同時又作為集體資產的代表監督政府及設計單位的實地調查。此外移民可借助這一既有平臺強化自身利益訴求，實現自身與政府之間的溝通，既減少了因信息不對稱引發的非理性抗爭，又有效地保證了調查結果的可信度。

1.2 移民安置規劃階段：移民遷安組織成立

在移民安置規劃階段，移民參與熱情日益高漲，為保障移民參與的有效性，D村創新性地成立了移民遷安組織(以下簡稱遷安組織)。該組織以每個移民村中“兩委”(黨支部委員會和村民委員會)成員為主體，加上由全體移民推選出的群眾基礎好、社會威望高、懂工程、會管理、不同年齡結構的農村能人，規模在8～20人，可代表移民直接參與移民工作。在新村選址與土地調整過程中，村委會仍負責政策宣傳及日常行政事務，遷安組織則代替村委會與政府進行協商，匯總移民意見后統一反饋給政府，并在后期作為移民代表前往安置區進行現場查勘，再將信息及時反饋給移民，在反復的消息反饋過程中實現有效的協商。

遷安組織作為一個移民自發推選的組織，充分體現了移民參與的自主性，上聯各級政府組織，下聯廣大移民群眾，及時填補了移民對村委會信任不足帶來的“溝通裂隙”。同時在未改變原有基層自治制度的情況下，以自組織形式發揮了組織化參與的整體優勢，聚集移民個體力量，為移民表達利益訴求提供組織化參與的平臺與途徑[13]，實現了有效且有序的移民參與。

1.3 移民安置實施階段：基層自治組織、遷安組織協同

在前一個階段的新村選址以及土地調整工作中，遷安組織發揮了重要作用，贏得了移民與政府雙方的信任。因此，在這一階段的新房建設過程中，遷安組織再次作為移民代表參與新房建設全過程。為同時保障建房的質量與效率，遷安組織在經過與移民的充分協商后，進一步委托遷入區政府統一組織建設房屋，遷安組織自身則作為監督者全程參與建房招標、收繳移民建房自籌資金以及建房質量監督等工作，最終形成了“村民—遷安組織—政府”的“雙委托模式”，高效地完成了房屋建設任務。同期村委會負責相應的行政事務，負責組織各村民小組通過抓鬮等方式對房屋進行初步分配，最后再由村民小組內部召開會議將房屋分配至移民個人。

在此階段，遷安組織與基層自治組織在促進高效移民，充分保障移民權益的共同目標下，在移民事務上相互配合，營造了移民村內治理的協同效應與可持續合力[14]，并借助自組織的優勢有效地將矛盾在基層的組織化平臺上予以化解，實現了移民效率與效果的均衡。

1.4 移民后期扶持階段：“三會兩組織”

在后期扶持發展階段，D村仍舊堅持移民參與社區治理，并在當地政府支持下以民主選舉形式，吸納原“兩委”班子成員及遷安組織中表現突出者成立“三會”(民主議事會、民主監事會、民事協調委員會)，分別負責在村委會提議事項的基礎上進行審議、監督及矛盾協調。同時成立“兩組織”(經濟管理組織和社會服務組織)，其中經濟管理組織負責村內土地流轉及項目發展工作，社會服務組織專注于解決衛生保潔和安全保衛等公共服務難題。在后期扶持發展階段，D村移民充分發揮了其自主性，移民參與下促成的政府、村委會及“三會兩組織”三方互動的治理體系，使其在較短的時間內完成了生計恢復并獲評全市美麗鄉村建設示范村。

該階段充分體現了組織化參與的連貫性與靈活性。移民前期，在相同的利益訴求下，移民通過基層自治組織以及自發成立的遷安組織實現了與政府之間的協商，從而使自身利益不受損。在此基礎上D村移民自我組織及自我管理的能力得到極大發展，并在后期發展過程中依舊保持自我賦能狀態[15]，進而能根據現實需求變化成立其他相關組織以滿足移民的參與需求，最終實現移民后期發展的利益最大化。整個過程是治理重心下移的典型案例，可為現代社區治理提供借鑒。

圖1 公眾參與的有效決策模型 注：A1=自主式管理決策，A11=改良式自主管理決策，C1=分散式公民協商決策，C11=整體式公民協商決策，G11=公共決策

2 D村組織化參與效果理論驗證

移民參與從個體化參與到組織化參與，實則是移民分散利益的組織化過程，實踐證明，組織化參與情況下移民效率高且后期發展效果良好。為進一步闡釋D村移民組織化參與機制的有效性，筆者在實證分析的基礎上引入約翰·克萊頓·托馬斯的有效決策模型進行理論驗證。作為公眾參與可操作性理論，有效決策模型對是否引入公眾參與及具體參與方式進行了論述，適用于本研究對組織化參與效果的驗證。

托馬斯的有效決策模型認為決策者界定公眾參與的適宜度主要取決于最終決策中政策的質量要求與政策的可接受性要求間的相互制約。政策的質量期望越高，對公眾參與的需求越小；政策的可接受性期望越高，對吸納公眾參與的需求和分享決策權力的需求越大。在公眾參與方式的選擇上，當公眾與公共管理機構目標不一致但政策又必須獲得公眾認可時整體協商方法最優。根據有效決策模型(圖1)[16]，此次丹江口庫區D村移民活動相關公眾明確，移民對政策的接受性占支配性地位，且過程中移民群體多元的利益訴求以及較高的發展期望使其與公共管理部門目標難以保持一致，因此要求在實踐中實行以整體協商為主的公眾參與。

丹江口庫區D村移民組織化參與類似于托馬斯提出的“整體式協商途徑”，充分利用了村內原有他組織以及適應移民安置不同階段需求建立的自組織，將移民群體內部分散、多元的利益訴求在組織內部進行整合，同時為公眾表達觀點提供了一個平臺，為政府與公眾的協商提供了媒介，進而在最大化考慮移民意愿的基礎上為政府提供了高效的決策信息，最終保障了移民活動高效有序進行，極大地促進了本次移民中的公眾參與。因此，丹江口庫區D村移民形成的組織化參與方式，是一種科學、高效的公眾參與路徑，能夠促進政策改良并確保政策在最大程度上被公眾認可和接受。

3 D村組織化參與的成功要素

綜上所述，D村在移民過程中形成的以村委會、遷安組織、“三會兩組織”三方互動下的組織化參與模式，有效地結合了他組織秩序性與自組織靈活性的優勢，相比泛化的公眾參與而言具備有序、高效的特點，是一種較為科學的參與機制，適用于水庫移民公眾數量多、內部矛盾大的環境。然而對D村整個移民參與過程進行回顧可發現，其組織化參與的成功并非偶然，在斯托克構建的有關參與式治理的CLEAR模型中，將促進居民參與的因素總結為5個方面，即：能夠做、自愿做、使能夠做、被邀請做和作為回應去做[17]，筆者借鑒該模型，將組織化參與在水庫移民中成功應用的要素進行梳理，見表2。

表2 D村組織化參與的成功要素

3.1 草根動員下的利益組織化

在D村移民過程中形成的自組織——前期的移民遷安組織及后期扶持中的“三會兩組織”，成員均由全體移民自主推選產生，大多在某些方面具備一定的才能或在移民社區中享有較高的威望，具有號召力，因而能在移民搬遷安置以及后期扶持發展過程中發揮重要作用，是將移民分散利益組織化的關鍵因素。基于自組織成員的草根性，移民通過自組織參與移民過程的行為自然表現為自上而下的方式，改變了以往移民活動中政府制定政策，移民執行政策的單向參與格局[18]，而是通過自組織將移民利益訴求組織化并傳達至上層，同時又借助草根動員強化了地方政府的責任意識[19]，使移民訴求能夠得到及時響應，進而實現了上下層的良性互動，極大地提升了移民參與效率，保障了移民參與效果。因此，有效的草根動員是實現利益組織化的關鍵因素，是組織化參與的內在動力。

3.2 較強的主體參與意識

水庫移民項目相對于其他項目而言，具有非自愿性、長期性以及大規模性等特征[20]，對移民現有的生產生活造成了極大的影響，如果移民過程中的問題未得到有效解決甚至可能影響到移民后續生計發展，因此在水庫移民項目中，移民普遍擁有較強的參與意愿。且隨著民主政治的發展及公民意識的覺醒，移民參與公共事務的熱情以及權益意識均較之前有較大提升，希望通過與政府的協商溝通，維護自己的正當權益。由此可知，較強的主體參與意識是實現參與的前提，也是水庫移民中能夠成功應用組織化參與的必要條件。

3.3 多樣的制度保障

水庫項目建造區域多為經濟發展較為落后的山區，移民大多以農業生產為主，移民生存技能欠缺，抗風險能力不足。因此，水庫移民在普通移民項目的基礎上增加了后期扶持，并且有單獨的政策規范。現有政策中都十分重視移民參與。在國內，2006年發布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院第471號令)[21]以及《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》[22]中，對編制移民安置規劃以及移民后期扶持過程中的移民參與都有相應要求；國際上，世界銀行特別重視移民工作中的公眾參與，并在移民工作全過程中有不同的公眾參與要求，亞洲銀行強調在移民計劃和實施中利益相關者的參與，注重移民計劃以及實施政策對移民公開[23]。由此可見，公眾參與尤其是移民參與已經成為水庫移民項目中的重要部分，法律上的規范制度給項目中的移民參與提供了有效保障，使移民有權利參與移民項目的規劃、實施，是實現組織化參與的基礎。

3.4 各級政府的大力支持

隨著“善治”理念深入人心，公眾參與愈發受到上層關注，中國共產黨第十九次全國代表大會提出要打造一個“共建共治共享”的社會治理格局，其主要途徑是加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公共參與、法治保障的社會治理體制。由此可見“公眾參與”在整個社會治理體系中占據重要地位，是加強和創新社會治理的有效手段。組織化參與作為公眾參與的重要形式之一，是實現政府治理與居民自治之間良性互動的有效模式，可在過程中推動政府職能轉變，實現由“全能型政府”向“服務型政府”轉型。因此，在D村移民實踐中政府發展該模式的意愿較強，在過程中提供了多種支持，成為組織化參與的重要外在動力。

3.5 前后期的良性互動

組織化參與理念貫穿于D村移民活動全程，從利用基層自治組織表達意見到自組織的成立，過程中充分體現了移民公眾參與意識以及能力的提升。在移民安置階段，移民通過他組織以及自組織之間的互動，其利益訴求得到政府的切實回應，并顯著地感受到自身參與對政府行動的影響，這在無形中培育了移民的參與能力與公共精神[24]，使移民感受到被重視，參加公共活動的積極性更強。在后期扶持階段，移民發展意愿強烈，在政府支持下，成立了民主議事會、民主監事會、民事協調委員會以及其他經濟組織、社會服務組織，再次以組織化參與形式整合后期扶持發展階段移民分散的利益訴求，積極參與移民社區治理，并取得良好成效。由此可見，組織化參與具有一定的靈活性，可隨現實動態調整。前期組織化參與中形成的參與意識以及參與習慣與后期移民參與形成良性循環，使組織化參與完成了從自發向自覺的轉化。

4 結 語

在我國經濟高速發展的現今，水庫建設活動依舊必要，當該項目引發的移民活動不可避免時，如何在過程中實現和諧移民、高效移民、可持續移民是值得人們不斷探討的問題。在南水北調中線工程中，丹江口庫區D村在巨大工程壓力下，實現了“四年任務，兩年完成”的移民安置目標，并在后期扶持發展中取得了優異的成績，其中組織化參與的力量不容小覷。實踐證明，在水庫移民組織化參與下，移民利益得到充分的重視，并可根據需求差異選擇通過他組織、自組織或兩者結合的方式及時反映自身訴求；過程中移民群體的公民意識以及參與積極性被充分調動，并在后期的扶持發展階段發揮重要作用，極大地促進了水庫移民的可持續發展；此外，政府治理與居民自治之間的良性互動經驗可為我國建立共建、共治、共享的社會治理格局提供借鑒。但值得注意的是，組織化參與在水庫移民中的成功應用具備一定的要素優勢，在該模式的具體實施過程中需要實施者根據項目自身條件對該方式進行相應的調整，以便更好地適應項目需求，進而實現保障移民權益及提高項目效率的雙重目標。