轉型時期深圳港城關系協調發展思考

樂宜春，周 軍，張 偉

(深圳市規劃國土發展研究中心，廣東 深圳 518040)

高度城市化的深圳面臨著產業轉型發展、土地資源緊缺的巨大壓力，港城關系發展方向一直困擾著政府各管理部門、港口運營商，港口與城市協調發展受到了前所未有的關注。本文以產業、空間及交通為主線，回顧深圳港城關系演變歷程，判斷深圳港城發展所處的階段，探索港城協調發展方向。

圖1 深圳港布局現狀

1 深圳港城關系階段判斷

1.1 深圳港發展現狀

深圳港分為西部港區和東部港區，西部港區包括蛇口、赤灣、媽灣、東角頭、大鏟灣和福永等港區，東部港區包括鹽田和沙漁涌、下洞等港區。深圳港布局現狀見圖1。

2017年，深圳港集裝箱吞吐量達2 521萬TEU，世界排名第三。1988—2007年集裝箱吞吐量保持高速增長，年均增長約18.5%。2007年以后，由于外需疲軟和城市產業轉型升級等原因，深圳港集裝箱吞吐量增長放緩，年均增長率1.8%。深圳港歷年吞吐量情況見圖2。

1.2 發展階段判斷

港口對城市經濟的帶動作用是由強變弱的，依賴港口的產業比重下降，城市發展對港口依賴減弱。

圖2 深圳港口歷年吞吐量情況

王緝憲[1]認為，港口與城市不僅職能轉變和升級不同步，還具有不同的生命周期；陳航等[2]將港口與城市互動分為生長期、發展期、成熟期和停滯期，見圖3。

圖3 港口與城市生命周期關系

深圳港城關系正由成熟期向停滯期過渡。一方面，2003年深圳港直接經濟貢獻占GDP的比例由2003年的2.4%降至2011年的2.0%，間接經濟貢獻占GDP的比例由2003年的12.7%降至2011年的9.2%[3]；另一方面，2005年之前，深圳港集裝箱吞吐量增速均明顯高于深圳GDP[4]的增速，港口發展對城市作用明顯，2005年之后，城市經濟出現了新的增長點，深圳GDP增速明顯高于港口吞吐量，對港口依賴下降，見圖4。

圖4 1989—2017年集裝箱和GDP增長率關系

2 深圳港城關系矛盾分析

深圳港口與城市主要存在產業功能、空間布局和岸線用地三方面矛盾。

2.1 產業互動減弱

a. 深圳市產業逐步由勞動資源密集型向技術創新密集型、從粗放型向集約型轉變。1979—1985年，香港制造業北移，深圳市發展以電子、服裝、紡織、皮革等“三來一補”為主的勞動密集型加工制造業；1986—1995年，來料加工和進料加工并重，深圳市形成以電子、紡織、石化、機械、建材、食品飲料為主的工業結構，逐步向勞動力與資金密集型的“雙密型”結構發展；1996—2005年，深圳市順應國際上IT產業、信息技術產業的發展趨勢，發展以計算機及其軟件、通信、電子等為主的技術密集型產業[5]；2006年至今，在資源環境緊約束和全球化浪潮沖擊下，深圳市實施自主創新戰略，以現代金融業、現代物流業、文化產業和高新技術產業為重點，發展生物、互聯網、新能源等戰略型新興產業，培育生命健康、海洋、航空航天、機器人、可穿戴設備和智能裝備等未來產業。

b. 與上海港相比，深圳臨港產業以加工制造、倉儲、保稅交易等低端功能為主，較少涉及航運服務業等高端領域。由于與香港港的特殊關系，加上地域空間資源限制等原因，深圳港最初并未考慮大型制造，如船舶、煉鋼、石化等港口重型工業，而是選擇了以集裝箱運輸為主的加工貿易，其中，加工制造、倉儲、報稅交易占港口經濟貢獻的63%。上海港與深圳港經濟貢獻結構對比見圖5[4]。

綜上，深圳市產業結構逐步實現由深圳加工向深圳制造、深圳創造、深圳智造轉型升級，產業重心逐步轉向戰略新興產業和未來產業，而深圳港仍以裝卸、倉儲等低端運輸功能為主，導致深圳港與城市產業互動減弱。深圳港與產業功能現狀關系見圖6。

圖6 深圳港口與產業功能現狀關系

2.2 空間布局沖突

a. 城市發展集中在原特區內，港口位于城市邊緣地區，初步形成東西兩翼發展格局。

深圳經濟特區總體規劃(1986)：城市以特區內工業化為發展重點，確定了以工業為重點的外向型經濟特區，城市空間結構為帶狀多中心組團式結構，規劃18個工業區，占地18.4 km2，其中，西部有蛇口、南油、媽灣3個工業區，東部有鹽田、沙頭角兩個工業區。規劃媽灣和鹽田港，配套廣深高速、平南和平鹽鐵路，見圖7(a)。

b. 城市發展由特區內向全境拓展，港口布局及相關配套設施不斷完善。

深圳市城市總體規劃(1996—2010)：城市規劃范圍拓展至全境，發展為空間結構軸帶結合、梯度推進的組團集合城市，全市工業重心向特區外轉移，特區內向高新化和總部化發展，工業重心向東西兩港轉移。深圳港布局以蛇口、赤灣、媽灣、鹽田4個深水港為主體，配套橫崗、蛇口、赤灣、媽灣倉儲區和鹽田港保稅區，鹽田后方陸域，鹽排高速，見圖7(b)。

c. 規劃新增前海中心，土地進入存量開發階段，南山、大鏟灣港區位于中心城區，逐步成為前海中心發展制約空間。

深圳市城市總體規劃(2010—2020)：城市空間結構形成“三軸兩帶多中心、2-5-8中心體系”，規劃新增前海主中心，用地由增量擴張向存量優化轉變；新增大鏟灣集裝箱港區及大鏟灣物流園區，港口功能得到進一步強化，見圖7(c)。

圖7 深圳經濟特區總體規劃空間結構與港口布局關系

綜上，港口與城市空間布局沖突有兩方面，一方面前方港區與城市空間布局沖突，城市空間結構快速演變，港口最初布局在經濟特區的邊緣地區，后來逐步成為前海中心核心區域；另一方面是后方港口配套設施與城市產業用地布局沖突，港口直接服務的工業用地由原特區內向特區外、珠江三角洲區域轉移，但港口相應的倉儲、堆場等配套設施并未向外轉移。

2.3 岸線用地爭奪

深圳城市建設用地僅1 000 km2，在如此狹小的空間里，既要滿足1 800萬人口的生存，又要考慮全球第三大港口的發展，必將出現激烈爭奪岸線用地資源的局面。

圖8 深圳岸線利用現狀

圖9 深圳港后方陸域現狀分布

a. 城市轉型發展對生活岸線需求增加，而港口生產岸線占31%[6]的比例較高，岸線生活與生產需求沖突將進一步激化。

過去，加工貿易等產業推動城市朝背海面陸的方向快速擴張，隨著土地資源開發告罄，開發成本較高的填海用地受到政府和市場的青睞，前海、后海、深圳灣總部等成為城市重點開發片區。為適應岸線品質化、生活化趨勢，規劃了深圳灣濱海休閑帶、西部活力海岸帶，但目前西部港區散雜貨、油氣品對城市環境、景觀和安全的影響較大。深圳岸線利用現狀見圖8。

b. 土地資源緊缺。深圳城市土地資源由增量擴張向存量優化轉變，2015年存量建設用地計劃供應占總供應規模比例為73%。目前，全市后方陸域總面積為612.6 hm2，其中，90%的空箱堆場和拖車停車場土地來源以租用、臨時性用地為主。隨著前海合作區開發建設，鹽田綜合保稅區封關，鹽田三、四村和西山嚇村安置工程實施，缺口進一步加劇。深圳港后方陸域現狀分布見圖9，深圳港口后方陸域規模見表1。

c. 道路疏港占70%，對城市干擾大。2014年，鐵路、水路、公路疏港比例分別為0.7%、28.6%、70.6%[7]。由于除大鏟灣外，東西部港區均位于原深圳特區內，而特區內現有的加工制造業基本外遷至深圳外圍、珠江三角洲地區，幾乎所有的陸路集疏運均需穿越港口后方密集的城市生活區，使得前海中心的月亮灣大道等道路客貨運交通混雜嚴重。深圳港道路集疏運交通分布見圖10。

表1 深圳港口后方陸域規模

3 深圳港城協調方向探討

圖10 深圳港道路集疏運交通分布

3.1 港口發展趨勢判斷

a. 新一輪全球經濟分工下，深圳港口世界排名地位將逐步下降。

第二次世界大戰以后，全球的三次產業轉移路徑與港口重心變化一致。2011年，全球集裝箱吞吐量分布，北美占14.7%，歐洲為11.1%，中國為17.3%，亞洲(除中國)為36.9%，其余為20%[8]，與亞洲世界工廠的特征相符。隨著全球第四次產業轉移，中國將面臨產業向歐美日韓、東南亞國家雙向轉移的挑戰，同時美國加緊推進TPP、TTIP重塑全球貿易規則，深圳港口地位面臨下降的威脅。

b. 珠江三角洲地區產業向粵東西北、中西部城市轉移，深圳港腹地貨源受到嚴重分流。

深圳腹地的珠江三角洲產業中遠期轉移方向，廣東省東西兩翼、粵北山區占30%，湖南、湖北、廣西、江西、四川、重慶占60%，越南等發展中國家占10%。中西部城市產業承接地湖南、江西、四川、重慶沿長江基本都有港口，相關數據顯示，經上海水運中轉的箱量占總量，江西為97%，重慶為80%，四川為50%，湖南為40%[9]。由于長江三角洲天然的內河水運優勢，長江三角洲港口群對中西部城市輻射力更強。珠江三角洲產業向粵東、西、北轉移，區內港口設施產能過剩，加上正在新建南沙港三期、高欄港二期、沙田港及惠州國際集裝箱碼頭，深圳港面臨區內港口時間、費用成本方面的激烈競爭。

綜上，深圳市作為21世紀海上絲綢之路的重要樞紐，港口依然肩負著重要的歷史使命，但從全球經濟和區域競爭角度看，未來深圳港吞吐量增速進一步放緩。

3.2 港城協調發展目標

全球港口與城市關系可歸納為4種：①港口與城市同步持續發展，如香港、新加坡；②港口沒落而城市持續發展，如紐約、倫敦、東京；③港口持續發展而城市沒落，如荷蘭鹿特丹港、法國勒哈佛港；④港口與城市均走向沒落，如歐洲馬其頓帝國時期亞歷山大港、中國明朝太倉劉家港[10]。

全球港口與城市的發展規律，揭示了“港興”與“城興”并不存在必然聯系，考慮自身產業特征和空間資源，未來深圳港城需要由關注量向注重質轉變，積極提升深圳港在亞太地區的樞紐港地位，助推深圳市成功轉型為亞太地區重要的金融、貿易和航運中心。

3.3 港城協調發展策略

為支撐戰略目標的實現，深圳需要從功能提升、空間優化和配套完善方面協調港城關系。

3.3.1 功能提升

將港口功能向高附加值產業鏈環節延伸，拓展航運、貿易、金融和服務業功能，增強與城市產業的關聯性，提升對城市經濟的貢獻度。西部港區依托自貿區，東部港區依托綜合保稅區，其相關產業布局規劃見圖11。

圖11 東西部港區港口相關產業布局規劃

3.3.2 空間優化

集裝箱港口布局策略從西重東輕逐步向保東優西轉變，促進西部港區與前海中心港城空間關系協調。

一方面，考慮區位條件、城市布局和岸線能力，集裝箱港區采用東西兩翼總體布局。從區位條件看，西部港區位于珠江三角洲制造業核心地帶，有利于降低珠江三角洲企業成本，相比鹽田港時間、費用成本低，具有江海聯運優勢，可保證深圳區域競爭力；從城市布局看，西部港區服務前海-蛇口自由貿易區及西部產業發展；從岸線能力看，鹽田港區最大吞吐能力2 000萬TEU難以滿足深圳港3 300萬TEU需求。

另一方面，為緩解西部港區與前海中心的沖突，采用保東優西的策略，集裝箱港口布局重心轉向東部鹽田港區。保東，開發鹽田東港區，保障鹽田港吞吐能力2 000萬TEU；優西，近中期將散雜貨、油氣品和海上石油基地岸線改造成集裝箱岸線，滿足 1 500萬TEU的需求；遠期啟用大鏟灣港區二期，逐步取消媽灣集裝箱港區，規模控制在1 300萬TEU。深圳港布局規劃見圖12。

3.3.3 配套完善

以綠色交通為導向，大力發展水水中轉、海鐵聯運，至2030年，道路、水運、鐵路運輸占比分別為53%、42%、5%，協調疏港通道與城市用地功能。將平南鐵路前海段改為地下敷設并接入大鏟灣港區，規劃媽灣跨海通道替代月亮灣大道解決運輸車輛穿城而過的問題，東西向疏港通道由南坪-水官逐步轉移至機荷高速，以適應產業布局變化。深圳港鐵路和道路集疏運規劃見圖13。

為破解后方陸域缺口大的困境，借鑒香港、新加坡經驗，提出“外圍轉移、立體復合”的布局模式。依托鐵路、公路和水路，將后方陸域功能向原特區外、珠江三角洲貨源地疏解，改變目前平面、單一低效用地模式。深圳港后方陸域布局模式概念見圖14。

圖13 深圳港鐵路和道路集疏運規劃

圖14 深圳港后方陸域布局模式概念

4 結 語

隨著國家海洋發展戰略的提出，海陸統籌、港城協調發展是今后許多城市發展的主旋律。本文試圖從功能提升、空間優化和配套完善3個方面，實現港城發展由關注量向注重質轉變，未來需加強產業政策、空間保障和土地供應等體制機制研究。

a. 產業政策：促進航運服務、金融保險等高端服務業，保障拖車服務中心、公用停車場等基礎配套產業，壓縮倉儲、空箱堆場等低端產業功能。

b. 空間保障：制定港口與城市空間的統一規劃，避免繼續出現兩張皮的局面，并劃定港口產業空間的保護紅線，明確各個港口岸線區域的港城界面，通過用地功能控制、建筑設計等促進港城界面融合發展。

c. 土地供應：適度控制、調整港口后方倉儲用地的規劃和出讓模式，減少獨占性倉儲設施，增加立體化布局、綜合利用。