城市規劃中的公眾參與研究
——以全景敞視逆向視角下的放權機制為基礎研究

劉 帥

(中國中建設計集團有限公司，北京 100000)

城市規劃背景下的公眾參與，是涉及面極廣的議題，包括公眾在城市規劃的編制過程、實施管理過程中的多種參與形式。誠然不斷有學者批判流于形式，走馬觀花式的公眾參與，但是在我國的規劃體制和行政體制中，如何制定更加高效和實用的公眾參與方案以滿足規劃深度和公眾需求，仍需要經歷一個不斷完善的過程。屬于規訓體系中的全景敞視主義雖然出現的時代不同，但其中關于權力探析和放權釋義，對于城市規劃中公眾參與的理解和實踐依然有值得借鑒的地方。

1 理論背景

1.1 全景敞視主義

全景敞視主義是一種能夠為了實現某種社會效益而進行的巧妙，強制設計的功能機制，旨在通過使權力運作變得更輕便，迅速，有效來達到目地[1]。該理論最初由法國哲學家，社會思想家福柯在《規訓與懲罰》一書中提出，理論源于邊沁的全景敞視建筑，即利用外在的物質形體，將權力的運行機制自動化和非個性化，利用人與人之間的相互關系，使權力的應用自主地趨向精神性，并且它越接近于這一界限，它的效應就越穩定、深入和持久[1]。福柯將全景敞視建筑的模態作為一種效應推廣，認為全景敞視主義是一種能夠和應該獨立于任何具體用途的政治技術的象征[2]，對于發展經濟，提高公關道德水準有積極的促進作用(見圖1)。

1.2 全景敞視的逆向性

權力的施展不是像一種僵硬沉重的壓制因素從外面加之于它所介入的職能上，而是巧妙地體現在它們之中，通過增加自己的接觸點來增加效能[1]。基于全景敞視主義的逆向性思考可以得出，權力在運作過程中，實際也是可以受到全社會監視的。

以加強社會力量為目的的凝聚性，可以在某種程度上滲透到城市實踐中，并以一種不被發覺的形式，潛移默化地為人們所接受。在城市的內核中，沒有一個完全不被監督的人，也沒有一個完全沒有權力的人。例如在社區服務部門，工作人員或者志愿服務人員在觀察和管理的同時，也在被社區成員監督。在現代的管理制度下，權力是雙向的，相互的。社區權力條例可以約束居民，但居民也可以通過建議，投訴或者舉報等途徑去監督服務工作的進程和落實。每個具有社會屬性的人，都具有權力行使者和被權力規訓者的互補身份，以及監督者和被監督者的互補身份。維持社會的良好秩序，需要人們不斷地認知自我，反思自我和轉換自我，由此逆向性的全景敞視主義才能促使權力被持續，并公平地運用到社會的各個層面。

(邊沁著作集,第4卷:172-173)圖1 全景敞視建筑示意圖

1.3 公眾參與

現代的公眾參與制度，一般被認為始于20世紀70年代的歐洲新社會運動。在現代西方社會的結構下，公眾參與的主要目的是追求民主參與和自我管理，倡導將公眾意見納入到政策的決策階段的理想目標[3]。歐美城市規劃中的公眾參與，經歷了從物質建設規劃到數理模型規劃、再到社會發展規劃三個階段[4]，截至目前，公眾參與的方式方法更成熟，相關法律法規以及保障制度也更完善，公民的權力特征也更加明顯(見表1)。

表1 歐美城市規劃中的典型公眾參與

城市規劃的制定過程與實施過程中強調公眾參與、社會監督，有利于減少規劃失誤、增強規劃的合理性，保證規劃的順利實施[5]。上世紀90年代初，公眾參與的概念被引入我國的規劃界，在經歷了眾多學者專家的不斷探索和實踐之后，取得了相應的成果，并且在最新正式實行的《城鄉規劃法》中，城市規劃的公眾參與機制首次被確立，提出“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”的規劃程序。

2 逆向全景敞視視角下的放權機制

放權機制在逆向視角下的全景敞視主義的語境中，被賦予了新的改革內涵。與此同時， 我國處在新常態的大背景下，應該轉變職能權限，將“包辦”的社會功能放權于公眾，以簡化而不簡單為原則，使城市規劃的直接受眾能夠參與其中。

2.1 權力的施展既要符合上位意愿，更須對公眾請求做出反應

福柯的全景敞視主義，是基于紀律與規訓的權力運作手段，是上位者在政治體系中偽裝的強權模式，不可見更不具有確定性；反言之，正是因為如此，紀律才是作為內在的、必須執行的原則。在民主的社會中，城市規劃不是權力的軌道，公民處于和國家政治制度相應的紀律體系中，需要對行使權力者做出反應、對權力的運行進行反饋，上位與下位需要貫穿并且接觸。

權力的施展需要一個交流的平臺和渠道，包括集中和積聚專業知識、內在意愿和成果要求。政策規定了權力具體的停泊位置，公眾作為個體或者團隊符號，不應被權力的秩序所肢解和改變，而應該作為具有不同暗示意義的符號，按照一種完整的保障模式，小心地編織在城市規劃的過程中。

2.2 可以被全社會管理和監控的權力運作

權力不應該是單向的運作，而應該形成一個雙向流轉體系。在行政中心的權力行使者，需要被監督；權力不應體現在某位領導的身上，而是應貫穿在社會群體的統一分配以及必要的安排之中，體現在在民主的社會中，是人治轉向法治、集權式向參與式的轉變。

城市規劃是服務于城市公民的實踐項目，各個階段都應如陳列般被全社會所了解、反饋、監控。公眾參與的城市規劃，應該以權力運作機制下政務公開化、清晰化為前提，以社會化、網絡化、多元化為原則，達到督促、制約、保障的目的。權力應該發揮引導和保障作用，使上下的銜接能夠完整地交叉在城市規劃的編制與實施過程中，將居民的自身權益作為直接的驅動力，增強公眾的參與意識，使封閉的規劃模式轉向開放式。

2.3 權力關系的運用需要滲入到細枝末節

在全景敞視主義的逆向思考下，放權機制需要抵達最細小、最偏僻的枝節因素。理想的權力模式，會力求把握社會機體的最基本粒子和最短暫的現象，并且為行使權力的微分，使它成為一種持久的、洞察一切的、無處不在的手段[1]。這種手段把整個社會機體變成一個感知領域，流動的權力在社會的血脈中貫通，直至末端。

權力的運行在公眾在參與過程中所建立的機制，必須與整個城市規劃有共同的范圍。分類也好、解析也罷，要運用可轉換、可調節的靈活的控制方法，體現在子系統的層層遞進的網絡中。協調權力關系的運行范圍和途徑，使制、梳理、綜合、統一這些力量和因子被引入到規劃系統中，提高城市規劃的涉眾面，推進實施進度和與公眾溝通的能力。

3 放權機制下的城市規劃公眾參與

在城市規劃領域中，我國公眾參與的廣度和深度還處于較低的階段，“精英決策”仍然盛行，規劃項目中很難貫徹公眾參與。一方面，公眾參與在一定程度上與開發運營商的利益相沖突，公眾的話語權常常被忽視；另一方面，公眾參與的認知度、自覺性和主動性較低，城市級公眾參與或大或小社會事務的態度相對滯后。小到社區、大到國家的不同層次的事務參與，都會影響到公眾對整個社會的歸屬感和認同感[6]。

將放權機制和公眾參與結合，為如何參與和怎樣參與提供的新的思維方式，引導公眾和城市建設的對話，使公民回歸主體性和社會責任感。

3.1 公眾參與與放權機制結合的規范化準則

(1)把控細節，簡化相關因素因子。法國軍事理論家德·薩克森(Marshal de Saxe)元帥提出“不懂得關注細節的原理，就不可能建起一座大廈或建立一種方法。”規劃設計單位在制定參與方案時，權力關系的分配以及對公眾參與的方向把控、因素確定必須細致入微。對細節的仔細觀察和對相關因子的參與敏感度，直接影響后期一套完整合理的技術方案和知識數據的形成。

(2)調節周期節律，提高時間和經濟效率。權力需要駕馭時間，行使不同的權力被賦予的期限要明確，減少因為時間的浪費而造成建議失效和形式主義。應避免調查問題單一集中，分解龐雜多變的因素，建立有用的聯系，打斷其他聯系，形成明確的駕馭和使用的程序，組織一個可以解讀評析的空間框架，提高運營的效率和放權效能的最大化。

(3)目標層次明確，權力保障實施程度。將系列化的因素形成一個固定的網格，從而可以消除混亂。每一項測評民意或者被反饋的信息，都需要進行分門別類后的相應操作。參與方案由一套完整的等級流程中不同的單元構成，各個單元在一種分類中的位置、線與行的交點，可以保持自身的連續性和持久效應。將復雜的內容變成秩序的多元體，既提供固定的位置，又允許循環流動。

3.2 放權機制引導下的公眾參與流程

良性的放權機制，可以形成最有效的公眾參與效果。放權既是一種權力技術，又是一種知識法則。它關系到如何通過組織復雜的事物，而獲得一種涵蓋和控制這種復雜事物的機制的問題，關系到給復雜事物一種“秩序”的問題。因此公眾參與的城市規劃可以分成三個流程，將權力微分至公眾，解析了支配權和行使權的本質(見圖2)。

圖2 放權機制下的公眾參與流程圖示

(1)引導流 以行政部門和規劃設計單位作為組織主體，對社會成員進行城市規劃編制和實施管理的講析，提煉出需要解決的問題、公眾的社會需求范圍、可以借鑒的模式等因素，并形成完整的參與體系，指引公眾以公共利益為出發點提出意見和建議，并貫穿整個參與過程。同時，由于公眾參與意愿和能力水平參差不齊，政府需要給與合理的外部激勵，包括獎勵、榮譽等方式鼓勵參與，并改善交流的環境氛圍——設計師是講解者，政府人員是服務者，公眾才是權力的執行者。

(2)反饋流 一是行政部門將公眾的要求分門別類，層次分級后，在規劃的編制過程中提出模擬方案，并及時向公眾反饋；二是在接收到政府的改進成果后，由設計部門提供評價體系，公眾進行評價，指導規劃的下一步方向。由于反饋存在周期性和不確定性，設計部門需要把控時間的安排。例如英國的地方規劃編制，有為期40d的公眾參與安排，其中前6d為草案的宣傳，而后是6d的公眾質詢，并在28d內完成采納處理。相對引導流的全程性，反饋流主要在公眾參與編制的后期階段。

(3)監督流 根據公眾主體的意愿、能力和道德水平，明確民意征求和咨詢反饋過程中參與的監督主體。政府需要搭建信息平臺，將各個階段的規劃成果公示，公眾對此行使自己的監督權力。這個過程持續時間周期長，從規劃的編制到后期的管理實施，都需要公眾保持長久的關注度，而政府部門需要按照時間節點，及時地更新信息。

3.3 公眾參與和城市規劃的對話

明確公眾參與的階段步驟，以及各個部門應該履行的職責，有效引導公眾站在社會公共利益的角度，履行公民的參與城市規劃的義務和權利。

(1)前期，行政部門協調設計單位，制定公眾參與方案。城市規劃框架中搭載的、規劃編制過程涉及的各個參考要素，可以作為公眾參與的可選項，由設計單位提供范圍并窄化范圍。同時要確定城市規劃編制的公眾參與覆蓋面，制定合理的公眾參與規劃編制與實施管理的方案。該方案應該以權力的下放為基礎，包括公眾參與的具體方法、規劃影響因子的確立、評價指標體系等內容。公眾參與方案作為強制性內容，應體現在規劃前期的城市性質定位和發展目標的內容編制中。

(2)中期，以行政部門為主，組織公眾參與規劃的編制工作。政府積極引導公眾參與發聲，規劃設計單位負責把城市公眾合理的建議和意見滲透到城市規劃的編制中。目前，地方政府使用最多的是建議和意見征集、規劃公示以及滿意度調查，但是由于單一方式的局限性，使公眾信息在收集的過程中會出現多種問題，需要綜合性、多元化考慮參與手段。調查層級需要逐步遞減，并針對不同參與主體的成熟度制定針對性的信息收集方法，細分的末端要具有最普遍的代表意義。

(3)末期，形成雙向的反饋流，推進落實管理。行政部門或委托其他組織成員，將所有的公眾意見和建議進行整理分析，并且結合規劃的方案進行實際的“操練”與模擬演示，將結果及時反饋給公眾。而公眾應及時按照相關評價體系給予上位反饋。政府要及時落實反饋內容，建立居民監督平臺并形成獎勵機制，鼓勵公眾參與到后期項目實施過程中，以跟隨整個節奏。

4 結 語

《韓非子·孤憤》中有言“不明察，不能燭私”，不聽民間的聲音、不體諒百姓的心境、不仔細調查研究，就不能夠了解實情和高位把握矛盾的復雜性。公眾參與城市規劃的深入程度，與社會政治改革有著密切的聯系。放權機制以政府的職能轉變為基礎，與公眾參與的概念良性結合，可以在城市規劃過程中的參與權限、范圍、時間的持久度等多個方面，展現出參與意愿和權利使用的在空間上的作用范圍。

將放權機制和公眾參與結合，以全景敞視主義的逆向思維剖析問題、解決問題，既可以通過基本構成因素的協調組合而達到最大的效果，又能從公眾參與的時效中獲取最大數量的力量，最終得到適合城市發展、滿足公眾需求的方案。