可再生能源政策生變

姚堯

日前，國家能源局發布消息稱，盡管我國對可再生能源消納問題高度重視并取得了顯著成效，但從棄水、棄風、棄光的總量來看，規模超過200億千瓦時，總量仍達到某些國家近一年的用電量。資源浪費程度之大不可謂不驚人。

近幾年，隨著我國對發展清潔能源重視度的提升，可再生能源發電建設十分迅速。在技術和開發建設能力上，我國已世界領先。但隨之而來的并網難、消納難等矛盾問題凸顯，已成為制約行業發展的頭號難題。

為此，國家發改委去年底曾發布《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，提出要實施可再生能源配額制管理。今年3月，國家能源局發布的《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），首次明確了2018年、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標、非水電可再生能源配額指標以及相關考核辦法。浙商證券電力沒備與新能源行業首席研究員鄭丹丹告訴《中國經濟信息》記者，國家希望通過配額制和已經出臺的綠證制度調動可再生能源市場主體積極性，推動可再生能源由規模擴張向高質量發展轉變。

十年長路漫漫

可再生能源配額制，指政府用法律的形式對可再生能源發電的市場份額做出的強制性的規定。行業對這一政策可謂翹首以盼，而其出臺卻歷經十年，一波三折。

2009年，配額制就已被正式提出，此后經多次公開征集意見，卻始終缺乏最關鍵的“臨門一腳”。配額制落地之難很大程度在于相關利益方的博弈。當時的大環境是，專家普遍認為煤炭是我國能源的頂梁柱，提出約束性目標會增加整體能源成本，可再生能源價格沒有競爭力，阻力非常大。“配額制帶有很強的行政色彩，當時普遍認為可再生能源配額制與電力市場化改革導向不一致。”國網能源研究院新能源與統計研究所所長李瓊慧表示。

廈門大學能源政策研究院院長林伯強說，配額制政策之所以落地艱難是因為地方與中央之間存在博弈。各地政府希望國家給的考核指標越低越好，因為推行配額制實施過程中需要耗費更多的成本。

在國家發改委能源研究所可再生能源發展中心副主任陶冶看來，配額制推出難題在于兩個方面。一是覆蓋范圍廣。可再生能源電力配額制度包含可再生能源電力發、輸、配、用各個環節；二是配額義務主體數量眾多。各類售電公司（包括電網公司售電部門）及所有電力消費者等多個群體需共同履行配額義務，各省級政府也要承擔本區域配額的落實責任，電網企業同樣要承擔經營區配額組織實施責任。

3月的“征求意見稿”終于讓人們看到了希望。正如林伯強所說：“配額制只有在現實執行的過程當中，我們才能知道政策制定是否存在問題，問題有哪些方面，屆時再進行調整。目前最關鍵的是需要配額制盡快出臺。”

借鑒國外經驗

與配額制一同進人人們視野的還有可再生能源綠證制度。所謂綠證，是指國家對發電企業每兆瓦時非水可再生能源上網電量頒發的具有獨特標識代碼的電子證書，是非水可再生能源發電量的確認和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證。

從國際經驗來看，一般是先出臺配額制，再推出綠證。對于我國配額制與綠證出臺順序為何顛倒這一疑問，有業內人士表示，我國與國外的配額制是兩個不同的概念，國外對可再生能源的補貼包括兩個政策體系，即上網電價補貼和可再生能源配額制。包括德國在內的歐洲大部分國家采用了上網電價補貼政策來支持可再生能源發展，而配額制政策主要在美國的29個州及華盛頓特區實施。我國目前采用歐洲經驗執行的固定電價。

從國際慣例上講，配額制對可再生能源的激勵作用遜色于上網電價補貼，因此很多國家先出配額制政策，后調整為上網電價補貼政策。我國目前實行上網電價補貼制度，但在上網電價補貼未完全退出的情況下實施配額制，我國的配額制就與國外的配額制有很大差異。“從概念上講，配額與固定電價一般不是并存的，所以我國現在實行的白愿綠證也是在已經有固定電價基礎上實施的，這在國際上沒有先例。”前述業內人士表示。

此外，我國的綠證與美國的綠證有所區別，美國在相對成熟的電力市場的基礎上實行配額，并參與市場交易，是順理成章的事情，前述業內人士認為，“美國的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說。美國有了配額制之后，配額制給發電企業的補貼就是通過綠證的交易來實現的。”

政策轉向緣由

配額制和綠證制度意味著我國對新能源發電的支持將告別上網電價補貼，這在很大程度上與緩解財政補貼的壓力相關。

為了促進可再生能源發展，我國對可再生能源進行標桿電價補貼。然而隨著我國可再生能源裝機容量的快速發展，可再生能源的補貼缺口也越來越大。數據顯示，到2017年底，可再生能源補貼缺口已經增長至1127億元，今年截至目前已經超過1200億元。這一缺口中，光伏發電在過去兩年的快速增長，以及其相對風電更高的補貼電價，給補貼基金帶來了巨大的壓力。

在補貼缺口擴大之際，5月31日，財政部、發改委，能源局聯合發布了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》。據通知要求，政策上并未完全禁止新建光伏項目，只是不安排需國家補貼的普通電站建設，而不需國家補貼的光伏發電項目仍受鼓勵。這意味著，我國對光伏新建規模和價格都進行了控制。

不僅是光伏產業，對新增風電裝機的固定電價補貼也在接近尾聲。5月18日，國家能源局下發《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》，其中要求印發之日起，對部分新增陸上和海上風電項目，實行通過競爭方式配置和確定上網電價。這意味著風電標桿電價補貼時代的終結，未來新增風電將全部通過競爭方式確定上網電價。

前述政策的集中出臺及當前正在進行的配額制討論，或將意味著我國的可再生能源支持政策將發生從上網電價補貼到配額制、綠證與購電協議結合的制度體系的質變。

如何實現多贏？

據有關專家介紹，如果配額制是能源轉型的指標衡量體系，具有行政強制力。那么綠證則是配額制的配套政策，也是各類責任主體完成配額義務的手段之一。用配額制解決消納和補貼資金不足問題還需要配合綠證相關政策。兩者可謂相輔相成，缺一不可。考核責任主體可以通過購買證書完成配額考核義務，也可以通過建立自發白用的新能源發電項目完成配額考核義務。

陶冶表示，配額制及綠證將是可再生能源后補貼時代的重要激勵政策工具。如果新建的可再生能源發電項目不再享受固定電價政策，未來可再生能源電力證書機制將會與可再生能源價格和補貼機制進一步銜接。林伯強則認為，綠證跟配額制應該是相互配套使用的。綠證的存在是為可再生能源發展提供市場的靈活性。

未來，綠證交易的價格浮動也會有效控制發展的節奏。前述專家介紹說，可再生能源裝機量大，綠證供給過剩，其價格便會下跌，人們第二年的投資意愿就會減少，這就避免了人為設置分品種的發展目標和年度指標與實際需求不符合的矛盾，也確保了系統總成本最小。

業界普遍認為，配額制能夠為新能源發展“兜底”：解決“三棄”問題，使可再生能源消納具有強制性，提高風電、光伏等可再生能源發電在終端的消費比重；配額制的實施不僅有利于本省內新能源電力的最大化消納，還將促進跨區域的調度，對可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大。