對城市化進程中山西省失地農民就業(yè)問題的思考

李亮亮 李海英

摘 要：建立山西省城市化進程中失地農民就業(yè)保障體系，對于維護農民切身利益和社會安定有序意義重大。本文通過相關文獻查閱和政策分析，認為要構建山西省失地農民的就業(yè)保障體系，就需要以落實土地流轉政策為重點，以依靠自我保障為核心，以加快就業(yè)規(guī)范化建設為重點，健全參與的多元化就業(yè)保障格局，強化社會的支持力度，逐步促進失地農民向“城市人”轉變。

關鍵詞：城市化；失地農民；就業(yè)保障；土地權益

中圖分類號：D021 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）01-0104-02

改革開放以來，隨著中國城市化進程，一方面使得城市各領域快速發(fā)展，但同時，由于這樣的快速發(fā)展，造成了失地人口的大量增加。對于山西省而言，隨著經濟轉型快速發(fā)展和城市化進程的加速，尤其是2013年城中村改造和城市改造的快速推進，對土地資源的需求和土地征用規(guī)模越來越大，大量農民被迫離開賴以生存的土地，從而產生大量失地農民這一社會特殊的群體，游離于城市和農村之外，嚴重影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展，引起了社會的廣泛關注。

一、城市化進程中山西省失地農民就業(yè)保障問題

庫茲涅茨在《現(xiàn)代經濟增長》中，認為，城市化就是城市和鄉(xiāng)村（農村）之間人口分布和生活方式的變化。城市化是當前經濟社會發(fā)展的一個外在表現(xiàn)，城市化是一個過程，也是一個結果[1]。失地是城市化發(fā)展不可避免的，失地農民也是城市化中必然出現(xiàn)的群體。目前，山西省城市化進程中失地農民就業(yè)面臨的主要問題有以下幾個方面。

（一）城市化進程中就業(yè)市場的限制是主要原因

山西省失地無業(yè)農民中，一是從就業(yè)群體上看，就業(yè)最困難的主要有三類群體：大齡農民就業(yè)難，尤其是女35歲男40歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，就業(yè)十分困難。即使能找到一份有收入的工作，大多也不穩(wěn)定；失地以前是農民的人員就業(yè)難，由于技能限制，對于他們來說很難找到合適的工作崗位；生活在遠郊和偏遠地區(qū)的農民就業(yè)難，這部分人的就業(yè)機會和就業(yè)選擇性要小，就業(yè)意識和擇業(yè)觀念也比較保守，因而失去土地對他們就業(yè)影響很大。二是從就業(yè)途徑上看，失去土地的農民為了維持生計，進入市場自謀職業(yè)的人多，而由地方和村集體統(tǒng)一安排的人少。三是失地農民再就業(yè)培訓效果不佳。近年來，山西省對失地農民的再就業(yè)培訓的投入力度也在不斷加大，統(tǒng)計的受訓人數也比較多，但是收效甚微，適應不了失地農民就業(yè)的實際要求，反而造成人、財、物的浪費。隱性失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象也極為普遍。

（二）城市化進程中農民自身素質等限制是重要原因

一是失地農民文化水平低，勞動技能欠缺。據調查統(tǒng)計，山西省失地農民中就業(yè)年齡內（18—59歲）人數占70%以上，初中以下（含初中）文化程度的占80%以上。由于文化素質低，參與市場競爭能力差，應對市場變化能力弱，一旦失去土地，也就失去了最根本的就業(yè)崗位和生活保障，特別是一些年老體弱的農民，他們打工沒人要，經營無門路，創(chuàng)業(yè)缺乏金融支持，就業(yè)問題特別突出。二是失地農民觀念陳舊，就業(yè)期望高，再就業(yè)難度大。失地農民觀念轉變慢，缺乏尋找工作的主動性，使大部分農民在失去土地后無所適從，不能準確地自我定位，存在“等、靠、要”的思想，影響了再就業(yè)。許多農戶在全部或大部分耕地失去后，希望從事非農經營，然而由于他們以前主要從事農業(yè)生產，缺乏從事二、三產業(yè)經營的技能和經驗，同時又由于農民投資理財的知識和能力較為有限，面對變化莫測的市場，難以為土地補償費尋求有效的增值渠道。三是失地農民向市民轉變需要經過較長的心理適應和磨合過程。由于城市化過程中對農民土地的征用，失地農民由居住在農村轉變?yōu)榫幼≡诔鞘校撬麄儾⒉荒芎芸爝m應城市生活，而需要經歷一個較長的過程。

（三）失地農民社會保障尚未實現(xiàn)全覆蓋是直接原因

由于我國長期以來實行的城鄉(xiāng)二元經濟結構，農民失去土地，幾乎就沒有了最基本的生活來源，加上農民思想觀念不能與時俱進，就業(yè)觀念和社會保障意識薄弱等因素，失去土地后的生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和失業(yè)保障問題成為失地農民最關心的事情。雖然相關法律法規(guī)和政策明確規(guī)定，城市化進程中失地農民一次性全額領取安置補助費后，一系列問題應該自行解決，如就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療和教育等。在現(xiàn)行社會保障制度無法實現(xiàn)全覆蓋的情況下，失地農民自身想要參加社會養(yǎng)老保險、失業(yè)保險以及醫(yī)療保險的比例就比較低，僅靠有限的補償金來抵抗風險，一旦有疾病或是其他不可抗因素，生活就業(yè)就面臨問題，這也是一個主要問題。

二、完善山西省失地農民就業(yè)保障的路徑選擇

“生活來源決定生活態(tài)度和生活方式，無地便無根，無業(yè)便無依，無地可種和無業(yè)可就是一部分人處于游動不定狀態(tài)，具有游民化特征。”沒有固定的生活來源和穩(wěn)定的職業(yè)，這種不安的生活狀態(tài)更使得他們缺乏安全感和歸屬感，不僅是物質生活的飄忽不定，更是心理的不安，因為對于農民來說，土地不僅是生存的來源，更是生活的歸屬，正如費孝通所說：“以農為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)。”黨的十九大指出我國進入了新時代，社會基本矛盾也發(fā)生了根本變化，并始終強調堅持以人民為中心的發(fā)展思想。“失地農民是一個特殊群體，脫離了農村，游離于城市之外，急需進行社會融合。”[2]如何促進山西省城市化進程中失地農民更好地就業(yè)，正是堅持以人民為中心思想的最好實踐，也是共產黨人堅持以人民的美好生活為黨治國理政的奮斗目標的最好例證。

（一）以落實土地流轉政策為重點，切實維護失地農民土地權益

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，涉及了土地制度改革等內容，例如，要創(chuàng)新農村土地承包經營權流轉實現(xiàn)方式的多樣化，通過轉包、出租等增加農民的財產性收益等。黨的十九大也對農村土地流轉問題指明了方向。《物權法》也指出，農民作為農村集體成員，依法享有對農村集體事項進行決策的權利。現(xiàn)在的集體所有的土地產權主體不明，界定不清，致使農民集體所有權成為一種受約束、受限制的產權[3]。顯然，集體土地的制度安排中存在著土地產權所有者身份不清，土地使用權缺乏法律保障的問題，由此產生征地過程中缺乏濫用征地權的限制與規(guī)定，農民在國家集體利益中，是產權的弱者，農民對土地的處置權缺乏以及農民土地產權的不完整，使農民在城市化進程征地中得不到完全的補償。因此，必須加快農村土地產權制度改革，明確農民的產權主體地位，這將使山西省城市化進程中失地農民得到政府征收土地的全部補償，強化農民的成員權地位，將解除農民對于失去土地后生存和生活的后顧之憂，農民具備生活保障和養(yǎng)老保障功能的所有權。我們也更清楚地看到，穩(wěn)定農村家庭承包經營制至關重要。失地農民將面臨就業(yè)難這一現(xiàn)實，因此必須做好農民的土地承包經營權流轉工作，保障失地農民土地承包經營權的流轉收益。

（二）以依靠自我保障為核心，加強對失地農民的職業(yè)技能培訓

失地農民就業(yè)保障不僅要解決當前的難題，還要統(tǒng)籌兼顧，為失地農民的未來進行安排和部署。為應對山西省城市化進程中失業(yè)農民的就業(yè)問題，我們應加強對失地農民的就業(yè)培訓力度，提高失地農民的技能和水平。如果失地農民可以獲得良好的職業(yè)教育和培訓，他們可以有相對美好的未來，可以找到更好的工作，獲得更多的收入，而且這些多出的收入足以支付職業(yè)教育的費用，至少95%以上的失地農民都可以用未來的收入自我保障。根據市場的需求，要積極組織失地農民開展職業(yè)技能培訓，加強職業(yè)技能培訓服務，促進城市化進程中失地農民實現(xiàn)“再就業(yè)”。同時，要加大對失地農民培訓的資金投入，改進培訓方式，增強培訓效果。我們要圍繞山西省產業(yè)結構調整和經濟社會轉型發(fā)展的實際情況，對失地農民開展針對性的職業(yè)技能培訓，做到有的放矢，有效提高失地農民就業(yè)的能力和自主創(chuàng)業(yè)能力。這樣“授人以漁”，可以有效解決后續(xù)難題，使失地農民依靠收入實現(xiàn)自我保障，讓他們以自己的收入解決未來的就業(yè)保障、養(yǎng)老保障和生活保障。

（三）以加快就業(yè)規(guī)范化建設為重點，為失地農民就業(yè)提供環(huán)境支持

十九大明確指出“提供全方位公共就業(yè)服務”。法律是政策落實和有效推進的重要基礎。在城市化的浪潮下，山西省首先要強化規(guī)范市場主體的勞動關系，促進失地農民就業(yè)合法，為失地農民就業(yè)保障制度的實施奠定基礎，有法可依。其次，就業(yè)保障法律法規(guī)也要起到促進失地農民就業(yè)的作用，在保障失地農民基本生活水平的同時，發(fā)揮就業(yè)保障基金的預防失業(yè)和促進就業(yè)的作用。為此，必須加快失地農民就業(yè)保障的立法進程，推進法律法規(guī)建設，通過法律來保障失地農民的合法權益。一是制定《失地農民權益保護法》，這樣才能保證失地農民的合法權益得到法律的保護。二是要加快制定戶籍法，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對失地農民的限制性就業(yè)政策，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，推動勞動力資源市場的現(xiàn)代化、信息化與正規(guī)化建設[4]。三是建立失地農民社會保險項目。按照需求程度的差異，失地農民社會保險項目可優(yōu)先考慮建立失業(yè)保險，資金的籌集應該由政府、村集體組織和被征地農民分別來承擔，政府、集體分別承擔不低于社會保險金總額的30%、40%，社會保險基金的管理機構與經營機構要分開設置，引入市場競爭機制，建立健全失地農民就業(yè)保障領域的法律體系，并嚴格實行依法監(jiān)管。

（四）健全參與的多元化就業(yè)保障格局，強化社會的支持力度

十九大報告提出，加強社會保障體系建設，按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。失地農民的就業(yè)保障是個大問題，對于問題的解決，不能僅僅靠政府來想辦法，而且應該依靠全民和社會的力量，通過全社會的參與、關心和支持，為失地農民走向城市提供寬松的環(huán)境。在失地農民的就業(yè)保障體系建設上，動員社會上各種經濟力量的廣泛參與，積極嘗試多種補償方式保證農民切實得到利益。比如采取農民土地補償費入股方式，國家可以采用制度性的約束，對部分土地補償款納入項目建設的投資管理體系當中，這樣不僅能夠保證工程項目的順利發(fā)展，也可以使農民的土地補償款得以保值增值，還可以對征地方要求對于征地農民解決就業(yè)，通過這種方式使農民與土地開發(fā)的利益結合起來，使我們國家在高速推進現(xiàn)代化的同時，失地農民的就業(yè)保障問題也能夠分階段、按計劃、有序地實現(xiàn)，保證城鄉(xiāng)一體化建設的盡快實現(xiàn)。要充分發(fā)揮失地農民的主體作用，使政府不急于求成，堅持“共建、共享”理念，使多元主體在共建中共享，在共享中共建，使失地農民就業(yè)保障機制的構建由封閉性向開放性轉變。

參考文獻：

[1]郭媛媛.失地農民的就業(yè)問題分析[J].安徽農學通報：上半月刊，2011（7）.

[2]王娟.促進失地農民社會融合的實踐路徑研究[J].中國行政管理，2017（4）.

[3]吳婧.失地農民的再就業(yè)困境及就業(yè)率提升的路徑探索[J].江蘇社會科學，2017（3）.

[4]梁昊.城鎮(zhèn)化路徑下失地農民的就業(yè)保障問題與政策探析[J].改革與戰(zhàn)略，2016（12）.