制度變遷中中央治國者的行動邏輯

侯靜祎

摘 要：強制性制度變遷是中央集權國家中制度變遷的主要類型。中央治國者推動的制度變遷，其制度變遷效用主要包括政治穩定和社會效益最大化，而中央治國者的行動遵循著政治穩定首位、社會效益最大化次位的邏輯。明太祖廢宰相制度是中央治國者在制度變遷中行動邏輯的生動體現，通過分析明太祖廢宰相制度的行為，可以看出中央治國者在制度變遷中的終極目的取向。

關鍵詞：中央治國者；制度變遷；行動邏輯

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）02-0060-02

在集權制國家中，中央治國者是制度變遷的主要行動者，他們往往能夠成為制度變遷的發起者和規劃者。制度變遷只有在現存制度格局無法滿足行動者利益且改變現行制度行動者的收益大于成本之時才會發生。中央治國者推動制度變遷有著復雜的利益考量，社會效益最大化并不一定是其實施制度變遷的目的，維護政治穩定是對中央治國者更大的激勵。明朝開國皇帝朱元璋借胡惟庸之案廢除自秦以來的宰相制度，即是中央治國者出于維護皇權、維護政權而發起的制度變遷。因此，本文將以明朝廢宰相制度為例，分析中央治國者在制度變遷中的行動邏輯。

一、制度變遷與行動者

根據發起者或第一行動集團，制度變遷可以分為“誘致性制度變遷和強制性制度變遷”。誘致性制度變遷是“由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”[1]269。強制性制度變遷是“由政府命令和法律引入和實行”[1]269。實質上，強制性制度變遷“是一種供給主導型制度變遷，即在一定的憲法秩序和行為的倫理道德規范下，權力中心提供新的制度安排的能力和意愿是決定制度變遷的主導因素，而這種能力和意愿（制度創新的供給）主要決定于一個社會的各既得利益集團的權力結構或力量對比”[2]45-52。在中央集權的國家中，社會力量薄弱，國家對社會控制較為嚴格，社會和個人力量不足以引起制度變遷，所以制度變遷多為政府推動下的強制性制度變遷。

制度變遷的第一個步驟是“形成推動制度變遷的第一行動集團或初級行動集團”[3]216，第一行動集團是對制度變遷起決定性作用的團體，也即熊彼特定義的“制度企業家”。在誘致性制度變遷中，個人或社會是制度變遷的第一行動集團，然而他們常常缺少反映制度需求的途徑，所以往往難以推動制度變遷。在強制性制度變遷中，第一行動集團是政府，而在中央集權的國家中，或者在由中央政府發起的制度變遷中，中央治國者即為第一行動集團。中央治國者往往借助科層制官僚體系，利用各種政治工具，將制度變遷推展開來。

二、中央治國者在制度變遷中的利益博弈

諾斯認為，制度變遷的內在動因是主體期望獲取最大的“潛在利潤”，即“外部利潤”。主體行動的動機是收益大于成本，收益包括社會總收益和個人收益。但是于統治者而言，他們在制度變遷中的利益考慮并非全為社會效益最大化，因為政府“并不是像一般習慣認為的那樣總是代表社會和集體利益的”[4]78。這并非對統治者的詆毀和討伐，因為對于統治者來說，社會效益的提高，其目的也是為了鞏固政治統治的合法性。正如諾斯悖論所揭示的事實，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”[5]20，因為國家有兩個彼此之間持續存在沖突的目的，即“一是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則，這能使統治者的租金最大化。二是在第一個目的框架中降低交易費用以使社會產出最大，從而使國家稅收增加”[5]24。

也就是說，對于中央治國者而言，他們推動制度變遷的動機可以概括為“宏觀政治局勢的穩定與社會總產出的最大化”[6]14-22。但是，政治局勢的穩定永遠是中央治國者的第一目的，如果制度變遷可能傷害統治者的權威或影響政治穩定，那么統治者就會維護現存的無效率的制度安排。同樣，如果某項制度變遷的社會總產出為零甚至為負，但是政治收益大于零，那么統治者也可能會發起該項制度變遷。因此，中央治國者的政治利益最大化是其實行制度變遷的終極目的。

三、經驗驗證：明朝廢宰相制度中的中央治國者行動邏輯

宰相制度是中國古代官制體系中重要一項制度，宰相上傳皇帝，下達百官，堪稱古代行政系統的樞紐。自秦始皇始，開始設置宰相以輔佐皇帝處理政務。秦朝在中央政府設置三公九卿，三公即宰相、太尉、御史大夫，宰相的職位和權力最為首要，這標志著宰相制度在中央集權的古代中國正式設立。宰相是最高行政長官，不僅輔助皇帝處理全國政事，還負責對文武百官的管理。漢承秦制，宰相仍然是皇帝之下最高行政長官。及至漢武帝時，尚書開始受到重用。東漢光武帝設置尚書臺，逐漸剝奪宰相權力，尚書臺的權力不斷擴大，取代了宰相。魏晉南北朝時期，三省制逐步形成，尚書、中書、門下三省長官皆為宰相。經過隋朝的發展，三省制在唐朝發展成熟，三省分工明確化，中書起草，門下審議，尚書執行，三省長官同為宰相。五代十國時期，各國宰相制度基本沿襲唐朝。宋朝承襲五代十國制度，宰相機構和名稱卻是多次變更，前期實行二府三司制，二府為政事堂和樞密院，三司包括鹽鐵司、度支司和戶部司，政事堂掌管行政，長官為宰相。宋神宗時，廢除二府三司制而恢復三省制。元朝實行中書省制，設中書令、左、右丞相、平章政事四職，而右丞相為首席宰相。明朝初期，太祖承襲元制，中書省為管理國家行政事務的宰相機構，中書省內左、右丞相為宰相，宰相制度仍然是重要的制度安排。胡惟庸案成為中國古代宰相制度的終結點，太祖裁撤中書省，廢宰相，令六部分理宰相事務。明成祖朱棣時設立內閣，內閣逐漸成為統率六部的最高行政部門。清初仍以內閣作為最高行政機構。至雍正帝時，設立軍機處，以后軍機處逐漸成為核心機構，內閣受到壓制，實際權力不斷縮小。因此，從秦朝設宰相直到明太祖前期，宰相作為輔弼皇帝的重要職位一直以各種形式存在。雖然明太祖之后，許多朝代存在著發揮宰相職能的機構，但并不被認為是嚴格意義上的宰相制。

明太祖朱元璋廢宰相制度起因于時任宰相胡惟庸的叛亂。然而，胡惟庸的叛亂只是太祖推動廢除宰相制度這一制度變遷的導火索，無論胡惟庸叛亂是否確有其事，太祖廢除宰相制度卻是不容置疑的事實。那么我們有必要分析太祖面對宰相叛亂事件，為何不是撤換宰相而是徹底廢除宰相制度。

在宰相制度的創設初始，宰相是作為輔弼皇帝處理政務和管理百官的，即“佐天子，總百官，治萬事，其任重矣”[7]。然而，隨著宰相制度的發展，宰相的權力越來越大，已經對皇帝的權力造成一定的威脅。他們“雖是‘一人之下的宰相，但大權在握，其威可逼天子，皇帝見了他們也畏懼三分”[8]112-115。所以歷朝歷代的皇帝，無不想方設法采取各種措施削弱相權，擴大皇權。明太祖朱元璋在滅亡元朝之后，在總結宰相制度時認為，“設相之后，臣張君之威福，亂自秦起。宰相權重，指鹿為馬。自秦以下，人人君天下者，皆不鑒秦設相之患，相從而命之，往往病及于國君者，其故在擅專威?！盵9]296-299。故而，太祖廢宰相制度并非一時興起，而是考慮到宰相之權對皇權的巨大威脅，所以廢宰相制度之心，早已有之。而太祖廢除宰相制度的根本考量，是徹底消除相權對皇權的制衡和威脅。歷朝對相權的控制在太祖之時達到頂峰，太祖廢宰相制度之后，即使存在各種形式的輔佐制度，但這些長官都成為皇帝的助手之一，全然不具有能夠與皇權進行抗爭的相權。

從對明太祖廢除宰相制度的回顧與分析中，我們不難看出，胡惟庸叛亂只是太祖廢宰相制度的導火索，即使沒有胡惟庸叛亂事件，太祖也極有可能以其他某種理由廢除宰相制度。太祖作為核心治國者，其廢除宰相制度，于他個人并不是利益最大化，如太祖在廢除宰相之后，將宰相權力分至六部，各部設尚書一名，直接對皇帝負責。這樣一來，太祖處理全國政事的壓力隨之上升。太祖“昧爽臨朝，日宴忘餐”，仍然難以應付日常政務。雖然太祖設立了大學士做顧問，但主要決策權仍在太祖手中。這也影響了太祖之后歷代皇帝的執政。從整體而言，宰相制度的存續，不僅可以輔助皇帝處理政務，提高效率，而且相權對皇權的制衡，能夠在一定程度上避免皇帝犯錯誤，無論對皇帝個人還是對國家社稷而言都是存在巨大的正效益。然而，于皇帝而言，宰相的存在卻始終是一個巨大的威脅，是對至高無上的皇權的掣肘。且太祖還將元朝的滅亡歸結于“委任權臣，上下蒙蔽故也”，所以，太祖憂慮政治的穩定要切于家國天下的繁榮。在中央治國者的行動邏輯中，社會效益最大化固然重要，但是若制度變遷會影響到政治的穩定，則社會效益最大化就成為第二目的，制度變遷也就難以啟動，低效的制度將繼續存在。

四、結論

中央治國者的行為動機主要為政治穩定和社會效益最大化，這兩個目標追求之間存在著無法調和的矛盾。中央治國者只有在維護政治穩定的前提下，才可能發起制度變遷。本文以明朝太祖朱元璋廢除宰相制度為例，分析了中央治國者在制度變遷中的行動邏輯。中央治國者的行為邏輯分析，可以部分解釋為何在某些歷史關頭，統治者寧愿選擇激進的但并非最優的策略而不愿選擇緩和的、社會效益最大的行動方案，恰如明太祖面對胡惟庸叛亂，選擇徹底廢除宰相制度而不是更換宰相人選。

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