社保嚴征管：費率能降多少

馬光榮

為了給企業更大的定心丸，建議步驟上先部分降低社保費率，再逐步加強征管。

按照《國稅地稅征管體制改革方案》規定，從明年起社會保險費交由稅務部門統一征收，輿論普遍預期社保征管將大大嚴格，一些地方近期還出現了稅務部門追繳企業欠繳社保費的案例。

但國務院常務會議很快給出定心丸，強調在社保征收機構改革到位前，要保持現有征收政策不變，同時研究適當降低社保費率。

社保費的征繳，之前大多數省份都是由社保部門負責，或者是社保部門核定、稅務部門代征，僅有四個省份是由稅務部門全責征收。社保費交由稅務部門統一征收后，征管嚴格度將會提高，這是兩層因素疊加的作用。

相比于社保部門，稅務部門對企業財務數據、員工人數、工資等信息掌握更為深入，也有更多的征稅和稽查手段。同時，國地稅合并后，稅務部門實施以國家稅務總局垂直管理為主的體制，地方政府對稅務部門的影響力減少。因此，以往一些地方政府為了招商引資，放松對企業的社保費征管，未來這種做法將會減少。

嚴征管影響幾何

盡管我國社會保險制度要求職工強制參保，有全國統一的法定費率，對繳費基數也有明確規定，但長期以來，在征管層面實際操作中是比較寬松的。

首先，從社保覆蓋面上來看，盡管城鎮職工養老保險的參保率已經從2004年的45%上升到當前的75%，但仍然有1/4的城鎮職工沒有參保。第二，已參保群體中，僅有少數嚴格按照法定費率和繳費基數參保。很多企業不是按照員工實際工資來繳費，而是按照較低的基數繳費。一些地方政府還會給企業費率上的優惠。廣東和浙江兩省，養老保險單位和個人合計繳費率只有20%，遠低于全國標準繳費率28%。

公開數據顯示，養老保險參保職工的人均繳費與社會平均工資之比是17.4%，遠低于全國標準法定費率28%。即使考慮到繳費基數存在社會平均工資3倍這一上限，以及靈活就業人數的繳費基數偏低等因素，法定繳費率應在25%左右。因此，對于全國已參保職工而言，實際繳費率與法定繳費率之間存在1/3的缺口。而如果將1/4的未參保職工也納入計算，那么實際繳費額與法定繳費額相比少了近一半。

這組數據也可以解釋我國社會保險的一個現象，即社保法定繳費率居于全球前列，但社會保障水平卻不高。老齡化程度還沒有那么高，但一些省份卻出現了養老金發放的困難。原因就在于征管寬松，社保費征繳額占GDP比重僅有6.5%，低于OECD國家平均9%的水平。我國養老保險法定繳費率為28%，養老金替代率（養老金與退休前工資之比）僅有47%左右；而美國養老保險繳費率為12.4%，養老金替代率卻達到了49%。

社保嚴格征管會提高企業用工成本。經測算，如果現有參保職工嚴格按照實際工資作為繳費基數，同時養老保險法定繳費率嚴格按照28%執行的話，整個企業部門的繳費負擔上升50%左右，企業的用工成本會上升7.5%，企業的利潤會下降8.2%。短期之內，因為工資有黏性，所以繳費負擔的上升主要由企業承擔；但是中長期看的話，用工成本上升導致部分制造業企業可能會出現外遷，工人工資會下降。

嚴格征管對原先社保繳納不規范的中小企業、民營企業來說，沖擊最大。在行業層面，勞動密集型的行業因為勞動力成本占比大，受到的沖擊將更大，例如紡織服裝、輕工制造業、建筑業、生活服務業等。筆者的一位朋友在江蘇經營一個制衣廠，他說如果明年社保嚴格執行的話，像他們這樣的企業可能就要關門了。

9月6日的國務院常務會議強調，“在社保征收機構改革到位前，各地要一律保持現有征收政策不變”，意味著政策上會有一個過渡期，以免對企業經營造成太大的震蕩。但這句話也暗含著，社保嚴格征管的大方向是不變的。

為全國統籌鋪路

社保嚴格征管，一些輿論認為是很多地方養老金發放困難，政府缺錢所以才這么做，輿論有反映也因這與近年來我國一直強調的減稅、降成本大基調相違背。實際上，社保費交由稅務部門嚴格征管，更重要的目的是有利于實現社保費率的全國公平統一，為下一步養老保險的全國統籌鋪好路。

長期以來，我國社會保險體制的統籌層次很低，大多是在城市層面統籌，少數省份實現了省級統籌。這種分割的社保體制，產生了很多弊端，不利于勞動力跨地區流動、不利于分散基金風險。在繳費率上的弊端，是各地區征管松緊不一，企業實際繳費負擔存在巨大差異。一些地方政府為了招商引資或地方保護，形成了若干費率洼地。

東部沿海省份由于年輕人口凈流入，養老負擔較輕，因而征管較松；老工業基地集中的省份則由于人口凈流出，同時國企退休職工數量較大，養老金發放困難，實際繳費率高。比如，廣東的實際繳費率僅有9%，而東北三省、內蒙古、新疆的實際繳費率均超過了20%。

我們看到的“投資不過山海關”，部分也是受東北地區的社保高繳費率的影響。進一步說，社保繳費率的地區間差異加大了區域經濟發展的不平衡，甚至產生了“馬太效應”。社保實際繳費率在地區間、企業間的不統一，阻礙了全國統一市場的形成，不利于要素的有效率配置。因此，統一各地區、各企業間的繳費率和征管力度，既有利于促進公平，也有利于提升效率。黨的十八屆三中全會提出稅制改革應該滿足“統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則”，而社保費率的統一則應是題中之義。

統一社保費率和征管力度，也是養老保險全國統籌的需要。黨的十九大報告提出，要盡快實現養老保險全國統籌。今年則已邁出了第一步，建立養老保險中央調劑制度。養老保險全國統籌，意味著各地區“共吃一口灶”，因此要求各地區的費率和征管力度統一。

費率下調先行

盡管各地區養老保險收支狀況苦樂不均，但是如果把各省加總起來，近年來都是有結余的。人社部數據顯示，2017年，城鎮職工養老保險基金收入是4.3萬億元，基金支出是3.8萬億元，當年結余0.5萬億元，賬上累計結余4.4萬億元。即使扣除財政對企業職工養老保險的補助0.46億元，繳費收入與基金支出也大抵相當。因此，如果嚴格社保征管的話，我們實際不需要這么高的法定繳費率。

據測算，如果維持現有全國總征繳收入不變，當百分百嚴格征管后，法定繳費率在現有基礎上可以降低1/3，養老保險繳費率可以從現在的28%降到20%。當然，這取決于我們社保嚴格征管的力度有多嚴格，如果嚴格的力度打折一半，那么養老保險繳費率可以從28%降到24%。因此，未來社保繳費率的下調幅度，取決于社保征收力度的提升程度。

國務院常務會議提出要對降低社保費率的幅度進行研究。為了給企業更大的定心丸，建議步驟上先部分降低社保費率，再逐步加強征管。如果是先加強征管，再降低費率的話，有些企業因難以消化用工成本而退出，再降費率已難以將其“救活”。換句話說，步驟上，應該“先松后緊”，而不是“先緊后松”。

當然，社保費率的降低不僅需要考慮到當前的養老負擔，還需要考慮到，隨著人口老齡化程度加深，我們社保基金的收支壓力會逐漸加大。但是對于人口老齡化的影響，我們更應該考慮延遲退休、全面鼓勵生育、劃轉國有資本等方式來應對。

實際上，我們還應考慮到，社保費率的下調，本身也有拉弗曲線的效應，可以提升企業和職工的參保積極性。之前很多企業和職工不愿意參保或不如實參保，一個因素是因為我們費率太高。社會保險是社會托底的重要機制，全民參保是一個努力的方向。除了降費率外，我們還應該在社保制度當中進一步完善“多繳多得、長繳長得”的激勵機制，調動企業和職工的參保積極性。這樣參保人盡管繳費增加，但知道可以多領養老金，那么參保積極性也會上升。

因此，最終社保費應該回歸到“低費率、嚴征管、寬費基”，這恰恰就是理想的稅收制度。不僅如此，“全民參保、公平參保”恰恰也是理想的社保制度。