以負面清單推動統一市場

郭冠男

實現“非禁即入”目的是“放”而不是“禁”。

全面實施市場準入負面清單制度是黨的十九大部署的一項重要改革任務。根據相關安排，今年將修訂形成并全面實施新版市場準入負面清單，明年建立實時和定期調整相結合的市場準入負面清單動態調整機制，建立全國統一的清單代碼體系。

市場準入負面清單管理涉及政府行政管理理念的重大轉變，牽一發動全身，此前國內缺乏實踐基礎，國外也無現成經驗，是一項重大制度創新。在改革開放40周年的今天，其改革意義尤顯重大。

現行《市場準入負面清單草案（試點版）》于2016年3月印發執行以來，取得了可喜的成績。尤其是在4個自貿試驗區所在省級行政區率先開展的試點，形成了示范。同時也要看到，放眼全國，仍存在管理體系復雜、隱性準入門檻偏高、地方和行業保護主義等問題，與建立統一開放、公開透明、競爭有序的市場準入負面清單體系目標仍存在差距，需要按照十九大提出的更高要求進一步深化改革、加速推進。

需要明確的是，負面清單不是指一張單子，而是指一種制度。通過列出否定式清單，不僅明確哪些事項在市場準入時被禁止或受到條件限制，更重要的是保障了各類市場主體皆可平等自由進入清單外事項，這才是負面清單的核心機制。換句話說，實現“非禁即入”目的是“放”而不是“禁”，這便是隱含在清單后面的原則。

隨著負面清單制度相關改革成為熱點，有的區域、行業出現了不同版本的“某某負面清單”文件。這些單子有一個共性，就是在全國統一一張單上搞“自選動作”，在禁止類尤其是限制類里加條目，而且新增的條目大都有著調整產業結構的出發點。

這一方面說明目前試行的清單草案未能窮盡所有禁止和限制事項，確實還需要調整完善；另一方面也暴露出一些區域、行業主管部門往往從管理者的角度把本行業或本區域落后的、不想發展的產業列入禁止類或限制類，而沒有把重點放在如何提高準入效率、提供好準入服務、真正釋放市場主體活力方面。

負面清單不是產業結構調整指導目錄的另一個版本，其定位是調整政府和市場關系，其目的是建立公平公正、公開透明的市場準入制度，激發市場活力、促進市場公平競爭。

因此，建議結合市場準入負面清單制度的功能定位，盡快對其法律層級進行清晰的認識和定位，特別是其與產業結構調整指導目錄、政府核準目錄、行政審批目錄等的法律關系。凡是涉及到市場準入管理環節的，建議由市場準入負面清單來統領產業結構調整指導目錄等，并且對產業結構調整指導目錄、行政審批事項以及其他法律法規中進入負面清單標準的予以相應修改。

推進市場準入負面清單制度改革，還需要更加重視行政審批制度改革、商事登記制度改革、市場監管體制改革、社會誠信體系建設等配套制度如何與其結合，明確具體的結合點。

在前述基礎上，經過匯總、審查，形成全國統一的市場準入負面清單，實現一個清單全覆蓋，嚴格落實非經授權各地各部門不得自行調整發布的原則，真正從“分割市場”轉變為“統一市場”。