大數(shù)據(jù)時代中國政府數(shù)據(jù)公開面臨的阻礙與對策研究

江錫強 宋飛飛

摘要：近年來，隨著電子政務的發(fā)展，政府掌控的各類政務信息和業(yè)務數(shù)據(jù)快速增加，政府已經(jīng)牢牢占據(jù)了大數(shù)據(jù)的制高點，主導著各類數(shù)據(jù)生成、收集、管理和利用的大局。在大數(shù)據(jù)時代，如何更好地向社會公眾開放這些數(shù)據(jù)，更好地挖掘這些大數(shù)據(jù)的內(nèi)在知識，提升政府的管理效率和社會治理能力，大力提升社會參與度和政府透明度，增加公民享受的社會福利，已成為各國電子政務發(fā)展的主要方向。

關鍵詞：政府數(shù)據(jù)；信息共享；政務公開；大數(shù)據(jù)

一、大數(shù)據(jù)時代推動中國政府數(shù)據(jù)公開的動力

政府部門是社會各領域大數(shù)據(jù)的強勢擁有者，它在數(shù)據(jù)占有、管理和控制方面具有天然的優(yōu)勢。政府數(shù)據(jù)更加積極、穩(wěn)健和開放地面向社會公開，不僅會起到促進信息傳播與數(shù)據(jù)流通的示范效應，而且能以其權(quán)威性的力量大力推動社會數(shù)據(jù)資源的重復挖掘和利用。在大數(shù)據(jù)時代，筆者認為推動中國政府數(shù)據(jù)公開的動力有如下幾個方面：

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)的普及是政府數(shù)據(jù)公開的重要前提

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)寬帶化和物聯(lián)網(wǎng)的大發(fā)展，傳感器的廣泛應用使數(shù)據(jù)收集效率大大提高，加上GPS地理數(shù)據(jù)服務、云計算等應用，大大豐富了政府數(shù)據(jù)的來源和應用范圍。但是，若沒有大數(shù)據(jù)技術(shù)的大發(fā)展，人們就看不到政府數(shù)據(jù)再利用的巨大價值。由互聯(lián)網(wǎng)巨頭引領的大數(shù)據(jù)技術(shù)革新與應用宣傳，已在全球范圍掀起了大數(shù)據(jù)應用熱潮，全社會越來越意識到政府數(shù)據(jù)的價值，政府數(shù)據(jù)開放逐漸成為社會共識。

（二）透明政府理念的深化發(fā)展推動政府數(shù)據(jù)公開

政府從信息公開到數(shù)據(jù)公開，是透明政府實踐發(fā)展的必然趨勢。政府信息公開強調(diào)的是“公開”，目的是提高政府的透明度，便于公眾監(jiān)督政府工作、防止腐敗。政府數(shù)據(jù)開放強調(diào)的是“數(shù)據(jù)”，特別是“原始數(shù)據(jù)”的徹底開放，這時公眾監(jiān)督的不僅是政府的行為與態(tài)度，還能夠監(jiān)督政府決策的合理性與決策依據(jù)，要求政府更徹底地透明。‘政府數(shù)據(jù)公開在一定程度上可以把公權(quán)力的行使由個別人、少數(shù)人知情變?yōu)槎鄶?shù)人知情，從而制約權(quán)力濫用；把決策行為由領導個人拍板放在公眾能夠充分考究論證的基礎上，就能規(guī)范行政行為，消除暗箱操作，把腐敗的發(fā)生率降到最低。

二、阻礙政府數(shù)據(jù)公開的因素

近年來，中國各級政府和很多政府部門雖然在政府數(shù)據(jù)公開方面做了很多的工作，但是與公眾的實際需求還有較大的差距。筆者認為阻礙中國政府數(shù)據(jù)公開主要有如下因素：

（一）以不公開為立法取向的法律限制了政府數(shù)據(jù)公開

政府數(shù)據(jù)公開的基礎在于公眾的信息自由權(quán)，它受《世界人權(quán)宣言》的保護，并得到了國際社會的廣泛認可。目前，依申請公開是一個短板，“保密需要”、繁瑣程序等成了一些地方面對公眾數(shù)據(jù)需求的擋箭牌。當前，政府可以公開的數(shù)據(jù)種類和范圍并不明確，‘政府信息公開條例）的法律效力又低于‘保守國家秘密法>、‘檔案法>等以信息保密為立法取向的法律。定密隨意性較大，限制了政府數(shù)據(jù)公開的深度和廣度。

（二）政府職權(quán)的條塊分割限制了政府數(shù)據(jù)公開的實施

當前，我國政府部門組織架構(gòu)上的條塊分割和各自為政使數(shù)據(jù)分散在各部門形成了一個個數(shù)據(jù)“孤島”，阻礙了數(shù)據(jù)的開發(fā)利用。由于行政管理體制等原因，一方面政府部門往往把數(shù)據(jù)資源看成是本部門的權(quán)利資源，使得政府部門之間無法實現(xiàn)有效的資源共享，造成行政效率的低下和信息資源重復采集的浪費，更無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)向社會公開；另一方面各個政府部門間的數(shù)據(jù)獲取途徑、篩選標準、關注重點不同，造成數(shù)據(jù)整合困難，質(zhì)量參差不齊，難以向社會公開。

（三）數(shù)據(jù)壟斷的巨大既得利益阻礙了政府數(shù)據(jù)公開

理論上講，政府公共利益代表的身份決定了其行政系統(tǒng)自身不得將政府數(shù)據(jù)資源當作商品、從事商業(yè)目的數(shù)據(jù)增值開發(fā)。但是，當前很多政府部門憑借其對數(shù)據(jù)的壟斷性，通過委托其下屬或具有利益關系的部門或企業(yè)來進行政府數(shù)據(jù)資源的采集、生產(chǎn)、以及開展增值服務，獲取高額利益。數(shù)據(jù)壟斷利益主要存在兩個方面，一方面是政府委托特定的部門或企業(yè)負責進行數(shù)據(jù)采集、生產(chǎn)和管理，由于缺乏有效的市場競爭，造成數(shù)據(jù)成本模糊不清；另一方面是這些部門或企業(yè)在承擔政府數(shù)據(jù)采集、生產(chǎn)和管理中，模糊了數(shù)據(jù)權(quán)屬，把本應該屬于政府所有的數(shù)據(jù)版權(quán)，歸為自己所有，形成數(shù)據(jù)利用上的壟斷。數(shù)據(jù)壟斷利益的存在大大阻礙了政府數(shù)據(jù)的公開，也破壞了統(tǒng)一、公平、有序的市場競爭環(huán)境和機制。例如，關于航班動態(tài)的應用程序目前主要有航班管家、飛常準和航旅縱橫這三款產(chǎn)品，其中航班管家和飛常準都是民營企業(yè)，軟件上線時間較早，用戶數(shù)較多；而航旅縱橫由央企中國民航信息集團（中航信）開發(fā)，雖然軟件上線最晚，但發(fā)展趨勢非常迅猛。

三、促進政府數(shù)據(jù)公開的對策

（一）完善法規(guī)體系，建立有利于政府數(shù)據(jù)公開的法制環(huán)境

從長遠發(fā)展來看，政府數(shù)據(jù)將會越來越開放，需要保密的內(nèi)容會越來越少，但是政府將數(shù)據(jù)開放給社會用戶后如何進一步維護公眾的隱私及企業(yè)商業(yè)秘密會成為新難題。這需要政府制定更明確、更有針對性的法規(guī)體系，一方面在數(shù)據(jù)公開中保護隱私權(quán)和提高安全性，防止對數(shù)據(jù)的侵權(quán)使用：另一方面也要明確那些數(shù)據(jù)必須面向公眾開放，那些數(shù)據(jù)可以對特定公眾開放，以及對數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的特殊情況制定免責條款，給予一定的制度容錯和救濟。為促進政府數(shù)據(jù)公開的快速可持續(xù)發(fā)展，政府應考慮在法律頂層設計方面充分改進制度框架，對現(xiàn)行的規(guī)則和法律進行進一步的審查以促進數(shù)據(jù)公開。

（二）依托現(xiàn)有機構(gòu)和政府網(wǎng)站，加快推進數(shù)據(jù)開放平臺建設

政府數(shù)據(jù)公開工作離不開統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)和數(shù)據(jù)發(fā)布平臺。中國各級政府在推進信息化建設過程中，為適應電子政務在各部門中的應用，普遍成立了信息化辦公室來協(xié)調(diào)和統(tǒng)一管理各個部門的信息資源，以確保電子政務系統(tǒng)能夠正常運行。

（三）推進政府數(shù)據(jù)生產(chǎn)的市場化，以明確的版權(quán)確保數(shù)據(jù)公開

非歧視性、非私人、無須授權(quán)是政府數(shù)據(jù)公開的重要原則，然而由于數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象的存在，使得政府數(shù)據(jù)公開難以實施。筆者認為，政府數(shù)據(jù)的采集、生產(chǎn)和管理可以盡量通過政府公開招標采購的方式由市場公開公平選擇一家或多家數(shù)據(jù)生產(chǎn)方，以破除由于部門利益糾葛下的部門保護主義和壟斷行為；同時，在委托數(shù)據(jù)收集、生產(chǎn)中，一定要明確政府對由財政支付生產(chǎn)加工費用的數(shù)據(jù)具有完全的版權(quán)，承擔任務的部門或企業(yè)只是服務提供方。這樣才能避免部分有著官方背景的企業(yè)利用政府信息資源，形成數(shù)據(jù)壟斷，阻擾數(shù)據(jù)公開的現(xiàn)象發(fā)生。

目前，我國政府數(shù)據(jù)公開方面與美國、韓國、日本等田家還有較大的差距，在滿足社會和公眾對數(shù)據(jù)公開的渴求上還有很多工作要做。為此，我國政府應該盡快在國家層面統(tǒng)籌規(guī)劃，做好頂層設計，建立起寬嚴相濟的法律體系和合理的政績考核評估體系，提高政府主動服務意識，積極破除數(shù)據(jù)壟斷和壁壘，努力消除數(shù)據(jù)孤島，大力整合地方和部門數(shù)據(jù)，以民生需求為導向有步驟有目標地開放政府數(shù)據(jù)，以激發(fā)政府數(shù)據(jù)在加強社會治理和促進經(jīng)濟發(fā)展中的巨大潛力。

（作者單位：南京擎天科技有限公司）