我國學校體育的制度困境及其破解

摘要：當前學校體育的制度遇到了困境：出臺了大量的法律法規和制度，但是效果不佳；國家治理政策制定的滯后，可操作性不強；學校體育法規立法層次整體較低；教師和學生參與學校體育治理的意識不強，參與途徑不暢；我國學校體育要走出困境參與式治理是學校體育走出困境的必然；必須不斷完善學校體育法律法規制度；將學校體育發展納入政府績效的考核體系，提高學校體育制度實施的能力。

關鍵詞：國家治理視域下；我國學校體育；困境；破解

學校體育作為我國體育的一個重要部分，從奏定學堂章程開始有體育課以來就受到了政府的重視，它肩負著走出亞洲，走向世界的重任，當今我國競技體育已經處于世界前列，世界大賽爭金奪銀，取得了舉世矚目的成就，但是國民的身體素質卻是在連年下降，中國在國民肥胖率、心血管疾病發病率、國民亞健康率名列也是世界前茅的國家。對于國民體質下降的原因，矛頭直指學校體育。誠然，體育課是我國學校教育開設時間最長（從幼兒園一直到大學），課時最多的課程，改革開放以來，學校體育的改革進行了一輪又一輪，但是多年來無論是幼兒體育還是大學體育，都不能令人滿意。我國的學校體育遇到了前所未有的困境。要想使學校體育從困境中走出來，必須開展對我國學校體育制度的困境進行治理，本文從學校的體育制度的困境及其原因入手，分析如何進行學校體育制度的困境的破解，反思其中的不足。

一、學校體育的制度困境

學校體育制度的困境的原因是多樣的，從宏觀上來說，與我國的地域廣闊，地區經濟文化發展不平衡有關；從微觀來看，國家治理學校體育困境的法律法規的不完善、滯后性以及政策執行方面的問題有關。

（一）國家出臺了大量的法律法規和制度，但是效果不佳

學校體育是學校教育的重要組成部分，國家制定的有關教育的法律也涉及到學校體育的部分，這是我國體育教育領域具有最高法律效力的制度，應該對所有國家機關、事業單位和個人都應該具有約束力，法律法規中規定的相應的義務如地方政府、學校、教師以及學校管理部門等相關的人和單位必須履行的，學校、教師和學生應有的權益是應該受到保護的，但是現實中這些政策卻難以落實。

體育場地設施匱乏，經費投入不足，體育課的困境，教師的困境，體育課的邊緣化等問題都是學校體育政策執行不到位所致。體育與健康課程標準實施已經有16年了，國務院辦公廳和教育部于2007年聯合頒布了《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》，2012年又聯合頒布《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》，強調“各地人民政府要認真履行發展學校體育的職責，將學校體育發展納入本級政府年度工作報告”。但很多地方政府并未把這項工作落到實處。全國31個省、區和直轄市（港澳臺除外）的2013年政府工作報告中，只有北京市首次提及了與學校體育相關的內容。而在地市一級行政單位的政府工作報告中，也僅有兩個地區提及了與學校體育或學生體質相關的內容。從此事實中，可窺見地方政府對農村學校體育發展和改革的漠視。面對體育教學中出現的諸多違法違規的事件，也沒有學校、學生或者老師運用法律武器來捍衛自己的權利。

（二）國家治理政策滯后，可操作性不強

我國現行學校體育法律、法規及規章在一定程度上基本保障了學校體育工作的順利進行，有力地推動了我國學校體育事業的發展。但從目前我國學校體育事業發展形勢來看，我國現行的學校體育法律、法規及規章還存在著諸多不足，有的內容已經跟不上時代發展的需要。時移世易，事物都是向前發展變化的，學校體育也是這樣，其環境始終在一個不斷發展變化過程之中，以前可能對學校體育發展有利的現在可能會制約學校體育的發展，那么這些制度就應該即時修改。還有一些法律條文含糊其詞的、籠統抽象因而無法操作，即使有人違反相關規定也難以依據條文來處理。如《學校體育工作條例》二十八條規定：“不按規定開設或者隨意停止體育課的；由當地教育行政部門令其限改正，并視情節輕重對直接責任人員給予批評教育或行政處分。”依據此條文，含糊其詞，何為情節嚴重，不同的違規應給以不同處分，讓執行者無法入手，這種情況的顯然給執行者提供了很大程度的自由判斷空間和機會，從而導致亂執行。另外，還有法規帶有很強的政策宣言性的色彩的口號。如《全民健身條例》第二十二條規定：“有條件的，可以有計劃地組織學生參加遠足、野營、體育夏令營等活動。”試問怎樣區別“有條件”和“無條件”這些都是模糊不具體的規定難以操作。

（三）學校體育法規立法層次整體較低

從我們國家學校體育立法情況來說，由全國人大制定的具有權威性的法律有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教育法》，但是這些法律都是很少一部分涉及到學校體育，大都是對學校體育的宏觀指導，即使專門針對體育的《中華人民共和國體育法》，有關學校體育方面的內容較少，并且不全面，一定程度上無法達到依法治理我們國家學校體育工作的目的。其他的如《全國學校體育工作管理辦法》、《全民健身計劃綱要》、《陽光體育獎章制度實施辦法》、《國家體育鍛煉標準施行辦法》等行政法規，主要針對學校體育，但它們的不足在于只是對學校體育的某個領域（課外體育）或某一方面的工作（學生體質）進行了原則性規定，對學校體育工作沒有作出全面、具體、詳細的規定，目前唯一由國家體育總局和教育部聯合頒發的《學校體育工作條例》是比較全面、具體、詳細的學校體育方面的法規。但是由于其制定機構是教育部和體育總局，不像國家法律那么具有權威性，執行起來大打折扣。可見，當前的學校體育法律、法規和規章的立法層次整體較低，法律的約束力不強，從而嚴重影響其實施的效果。

（四）學校體育治理的參與主體單一

學校體育是整個國家的大事，學生的體質好壞關系整個中華民族偉大復興，學校體育的治理不是哪一個人的事，也不僅僅是哪一個部門的事，需要全社會動員起來，一起參與。但是我國學校體育治理的參與主體還很單一，主要是教育部門和體育部門參與其中，還缺乏教師、學生、家長、學生體育組織和協會以及社會機構等的參與。

二、我國學校體育制度應該如何走出困境

學校體育雖然不是公共生活，但是它也是關乎中華民族偉大復興的事業，必須采用國家治理的方式來改變目前的狀況。

（一）參與式治理是學校體育走出困境的必然

學校體育困境的國家治理主要是以法規體系為框架，通過各級政府和職能部門的行為來推進的，在這個過程中，實踐活動的主體是教師和學生，學校體育的重點在學生體質的健康發展上。因此學校體育的建設，必須要力求學生與教師參與等多元主體到這一過程之中。構建學校體育服務體系的目的是為了滿足不同學生的體育需求，是以維護廣大學生的體育權益為旨歸的。因此，在構建學校體育服務體系的過程中，必須不斷地深入了解每一個學生體育方面的基本需求，有的放矢的開展工作，在此過程中，學生與教師的參與至關重要，沒有學生與教師的參與，就無法有效地服務于學校體育的實際。同時還要有學生家長和社會組織的參與。

為了提高學校體育脫困治理的效果，需要轉換思路，引入參與式治理的理念，實現學校體育治理中的多元參與。

（二）不斷完善學校體育法律法規制度

為了保障學校體育科學、健康地發展，必須改變過去頭疼醫頭腳疼醫腳，治標不治本的尷尬局面，必須不斷完善學校體育法規制度，從整體出發，高位入手，頂層設計，要根據學校教學的整體改革和學校體育同步發展，任何一項法律法規的制定和實施必須考慮其延續性和前瞻性，從學校體育的長遠發展目標出發；其次，國家的法律法規制度中有關學校體育的規定和地方的學校體育制度應該是相互協調、相輔相成，地方性制度應該是對上一級法規制度的補充和完善，而不能相互掣肘、相互抵消、相互沖突。適時對學校體育政策法規進行修改，加強其連續性和規范性。要改變過去學校體育制度僅由體育專家、學者、教育體育部門領導所組成的專家組來制定，應該增加教師、學生、家長和社會團體代表，要廣泛征求一線教師、學生、家長和社會團體的意見，針對教師、學生的需求來制定法律制度。盡快修訂《中華人民共和國體育法》和《學校體育工作條例》等相關法律、法規、規章及與其配套的法規、規章及制度，從而使法律責任在學校體育法規中有更加明確的規定，真正做到有法可依。

（三）將學校體育發展納入政府績效的考核體系，提高學校體育制度實施的能力

在舉國體制下，我國的競技體育得到了快速發展，在一定的歷史階段，國家重視發展競技體育，重視奧運會等世界大賽的成績，是無可厚非的。但是在改革開放的今天，社會經濟得到了飛速發展，人們的生活水平極大提高，學生體質連年下降，學校體育不盡令人滿意的情況下，作為各級政府，體育工作的重心應當做出調整，將重視金牌、重視錦標，調整到協助中央政府發展競技體育，著力發展學校體育和群眾體育的重心上。對地方政府體育政績的考核，應從考核制度上做出調整，不能僅以地方的競技體育發展作為考核的核心指標，還應當與學校體育的建設掛鉤。應該將學生體質健康評價列入政府和學校領導的績效考核中

（作者單位：湖南師范大學體育學院）

作者簡介：劉斌（1969～），苗族，博士，湖南師范大學體育學院副教授，碩士導師，研究方向為體育課程與教學。

基金項目：本文系教育部人文規劃基金項目《百年中小學學校體育制度研究》編號15YJA890013。

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