鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式研究

張夢(mèng)玲 劉玨君

[摘 要] 2017年在黨的十九大的報(bào)告中習(xí)近平就“三農(nóng)”問題提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，與此同時(shí)，各地公共私營合作制（PPP模式）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目加速落地帶來了巨大的“乘數(shù)效應(yīng)”。而如何將PPP模式應(yīng)用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施之外，并且通過政府引導(dǎo)、各方合作融資、養(yǎng)殖戶自籌等來化解利益沖突，實(shí)現(xiàn)利益均衡，從而帶來經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效應(yīng)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。本文以政府與市場(chǎng)關(guān)系為視角，通過對(duì)四川省首例PPP模式推進(jìn)畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)的實(shí)地調(diào)研進(jìn)行案例分析，剖析政府、私人資本與農(nóng)村發(fā)展各自在市場(chǎng)中的關(guān)系，探討糞污綜合利用的特色做法，以提出具有建設(shè)性的改進(jìn)建議，為農(nóng)村養(yǎng)殖糞污綜合治理提供新的路徑。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村振興；PPP模式；糞污綜合治理

[中圖分類號(hào)] F323.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2018）31-118-2

1 畜禽養(yǎng)殖污染及治理研究概況

隨著農(nóng)村的發(fā)展，畜禽養(yǎng)殖污染已成為農(nóng)村重要的污染來源，嚴(yán)重污染環(huán)境。而我國的地方政府大多數(shù)處于嚴(yán)重的財(cái)政赤字狀態(tài)，因此，與傳統(tǒng)模式相比，公共私營合作制（Public-Private-Partnership，PPP模式）在我國鄉(xiāng)村振興發(fā)展過程中起著重要的作用。如何采取有效的綜合防治措施，推進(jìn)畜禽糞污資源化利用技術(shù)的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境友好是目前急需要解決的重要問題。研究該現(xiàn)象的影響及治理措施引起了學(xué)者的關(guān)注。通過對(duì)近年來國內(nèi)相關(guān)學(xué)者們研究的關(guān)注，現(xiàn)將相關(guān)研究情況梳理如下。

1.1 關(guān)于畜禽糞污影響研究

洪書海[1]認(rèn)為農(nóng)村普遍存在畜禽飼養(yǎng)場(chǎng)與農(nóng)戶居住地相連，并且動(dòng)物衛(wèi)生存在隱患，極易引發(fā)疫病散播流行和污染隱患；王小芬[2]認(rèn)為豬場(chǎng)排放的廢棄物污染著周邊環(huán)境，必須對(duì)其進(jìn)行無害化處理。

1.2 關(guān)于畜禽糞污治理研究

劉子瑜[3]構(gòu)建了家庭農(nóng)場(chǎng)豬糞污農(nóng)業(yè)綜合利用適應(yīng)性評(píng)價(jià)體系，并以該評(píng)價(jià)體系從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)3個(gè)角度對(duì)我國不同地區(qū)家庭農(nóng)場(chǎng)“豬糞污-果林”模式的適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)；李政琨等[4]提出采用沼氣智能管理處理畜禽糞污。

1.3 PPP模式在畜禽養(yǎng)殖污染治理的運(yùn)用

通過對(duì)國內(nèi)相關(guān)主題研究的梳理發(fā)現(xiàn)，由于研究主題的限制，對(duì)個(gè)體養(yǎng)殖戶關(guān)注較少，且所見案例只是從建設(shè)、運(yùn)行管理及資金籌措上進(jìn)行簡(jiǎn)單闡述。正因此，本文基于“多元化治理理論”即政府、合作伙伴和養(yǎng)殖戶入手，以四川省蒲江縣PPP模式推進(jìn)畜禽糞污資源化利用為例，采用PPP模式大力推進(jìn)畜禽糞污資源化利用的試點(diǎn)，整合政府、養(yǎng)殖戶、種植戶三方力量，來解決個(gè)體養(yǎng)殖戶在糞污治理過程中生產(chǎn)效率低、產(chǎn)品質(zhì)量差、耗費(fèi)成本高等問題，并嘗試提出破解治理困境的對(duì)策，以達(dá)到四川省大面積農(nóng)村糞污治理的目標(biāo)[5-6]。

2 案例分析——蒲江縣實(shí)施背景及做法

蒲江縣糞污綜合治理模式是四川省首個(gè)試點(diǎn)，以此為研究案例在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問題分析上具有重要價(jià)值。

2.1 案例介紹

蒲江縣位于成都平原西南緣，是全國生豬調(diào)出大縣，常年存欄生豬45萬余頭，年產(chǎn)糞污約120萬m3。蒲江縣養(yǎng)殖戶規(guī)模小、數(shù)量多，以散戶和專業(yè)戶養(yǎng)殖為主，糞污收集成本高，因此污染物只能就近排放，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不良影響，或者環(huán)保部門關(guān)停并轉(zhuǎn)養(yǎng)殖戶無力處理的養(yǎng)殖場(chǎng)，從而影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)情況。

2014年，四川省農(nóng)業(yè)廳和財(cái)政廳確定蒲江縣為首批PPP試點(diǎn)縣（區(qū)）之一。同年，蒲江縣選取6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展試點(diǎn)工作，以沼渣沼液等畜禽糞污綜合利用產(chǎn)品經(jīng)銷權(quán)為基礎(chǔ)，以政府采購依法公開選擇合作伙伴，以沼肥異地還田利用為主要形式來處理糞污，走出一條農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)循環(huán)、培肥地力的生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

2.2 特色做法

該研究在農(nóng)業(yè)部“一控兩減三基本”的基礎(chǔ)上完成，蒲江縣的具體實(shí)施情況分“兩步走”：①蒲江縣公開遴選轉(zhuǎn)運(yùn)合作社26家，種養(yǎng)運(yùn)三方分擔(dān)費(fèi)用，將污染源變成肥田寶；②以土壤為中心，從北京市中關(guān)村引來嘉博文公司，把肥、藥、機(jī)、循環(huán)、檢測(cè)和監(jiān)測(cè)等綠色關(guān)鍵技術(shù)有機(jī)結(jié)合，建立起‘5+1綜合服務(wù)體系。主要包括選擇合作方、購置車輛、建設(shè)畜禽沼液貯存池、建設(shè)管理和監(jiān)督體系。

3 多中心治理理論分析

多中心治理理論由埃莉諾·奧斯特羅姆提出，該理論認(rèn)為“人們無需要求一個(gè)唯一的權(quán)力中心來控制其余部分。只要將所有權(quán)力中心限制在一個(gè)可實(shí)施的憲法范圍內(nèi)操作，那么就能保持一個(gè)多中心的秩序。”即在市場(chǎng)、國家間，公共產(chǎn)品多元化供給，各主體之間相互配合，以達(dá)到公共產(chǎn)品配置最佳狀態(tài)。因此，采取PPP模式來進(jìn)行農(nóng)村糞污治理，有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善和提高政府部門的廉潔高效。

蒲江縣糞污治理通過引進(jìn)合作伙伴，簽訂相應(yīng)的特許經(jīng)營協(xié)議承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)業(yè)污染治理的整體效率；通過政府發(fā)揮財(cái)政帶來的撬動(dòng)效應(yīng)，畜禽養(yǎng)殖廢棄物利用項(xiàng)目投資需求大、融資難的問題得到解決；通過“政府補(bǔ)貼+養(yǎng)殖戶支付+種植戶自籌”的方式來處理和利用的畜禽糞污，帶來了極大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)，市場(chǎng)、政府和國家三者各司其職，從融資、設(shè)計(jì)到運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給的較好配置，改善環(huán)境。

但是，蒲江縣畜禽糞污綜合利用畢竟還處于試點(diǎn)階段，在運(yùn)行過程中仍存在如對(duì)政府依賴性較強(qiáng)，政府、合作伙伴和養(yǎng)殖種植個(gè)體戶三者之間的投融資比例分配不合理等問題，需要進(jìn)行相應(yīng)的防范。

4 蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式實(shí)施建議

4.1 激發(fā)民間有效投資活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展

在蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式的實(shí)施過程中，政府是主要的被依賴對(duì)象，責(zé)任主體在沼肥運(yùn)轉(zhuǎn)中資金的缺乏以及能力技術(shù)的欠缺，都需要政府加大支持力度。因此，社會(huì)資本助力現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)積極采取相應(yīng)措置。規(guī)范存量資產(chǎn)有序盤活，創(chuàng)造民營企業(yè)給予投資的機(jī)會(huì)，補(bǔ)短板項(xiàng)目建設(shè)主要通過回收的資金實(shí)現(xiàn)，提高民營企業(yè)融資能力；鼓勵(lì)民間資本的農(nóng)業(yè)投資實(shí)行多元化，對(duì)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展形成支持，建立民間資本與農(nóng)戶的股份合作等緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制[7]。

4.2 構(gòu)建多元化投融資新格局，健全投入長(zhǎng)效機(jī)制

在蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式的實(shí)施過程中，政府、合作伙伴和養(yǎng)殖種植個(gè)體戶三者之間的投融資比例分配不合理。因此，需要構(gòu)建投融資多元化的新格局，建立健全長(zhǎng)效投入機(jī)制，建立健全財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。堅(jiān)持在國家固定資產(chǎn)投資中把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為重點(diǎn)領(lǐng)域，以保障總量有增加；加強(qiáng)宣傳教育，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性；保障農(nóng)民的主體地位，鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主籌資籌勞開展村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.3 完善建設(shè)管護(hù)機(jī)制，保障項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益

蒲江縣畜禽糞污綜合利用PPP模式作為四川省首個(gè)啟動(dòng)PPP模式推進(jìn)畜禽糞污綜合利用試點(diǎn)沒有可借鑒的實(shí)例，因此要多方位查漏補(bǔ)缺，努力完善制度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并加以改進(jìn)。完善投資回報(bào)機(jī)制，提高民間資本參與農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性；逐步建立風(fēng)險(xiǎn)防控與識(shí)別體系，完善風(fēng)險(xiǎn)防控與分擔(dān)機(jī)制，對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營及后續(xù)維護(hù)的需要加大支持力度。

綜上，通過分析蒲江縣畜禽糞污綜合利用的特色經(jīng)驗(yàn)，對(duì)糞污治理推動(dòng)鄉(xiāng)村振興有著豐富的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。首先，試點(diǎn)的開展實(shí)行要富有科學(xué)性和實(shí)踐性，應(yīng)體現(xiàn)“以人為本”和“因地制宜”的原則；其次，要根據(jù)基層政策實(shí)施的環(huán)境來探索合適的農(nóng)業(yè)治理道路；最后，任何一項(xiàng)試點(diǎn)的推廣要想發(fā)揮普及性效應(yīng)，必須注意前期制度的嚴(yán)密設(shè)計(jì)以及后期實(shí)施過程中配套政策的跟進(jìn)與落實(shí)。

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