關于基層環境管理工作面臨的難題及對策分析

楚春秋

摘要：近些年，隨著社會經濟建設的快速發展，我國現已經形成了較為健全、完善的環境保護法律體系，基本可以實現有法可依。但是令人遺憾的是，基層環境管理工作仍然面臨著眾多亟待解決的難題。就此，本文根據筆者工作實際經驗，針對基層環境管理工作面臨的難題進行詳細的分析，并提出相應的解決措施。

關鍵詞：基層；環境管理；對策

1基層環境管理工作面臨的難題

1.1環保法制體系不健全管理難

現我國已經在《中華人民共和國環境保護法》的基礎上形成了一系列的法律法規，建立起一套較為完善的法律體系，但在一些領域還存在著差距。有的立法缺乏整體的協調性和前瞻性，有的立法相互沖突，缺乏公眾參與，有的法律法規理論性強，操作性差，基層環保部門在執法過程中理解不一致，為執法工作帶來一定困惑。

1.2職權與事權不對稱監管難

“環境資源與保護”作為一種法定權力，已在環境保護專門法律、法規中賦予“縣級以上地方人民政府環境保護行政機關”。“地方各級人民代表大會組織法”和“地方各級人民政府組織法”也賦予縣級以上人民政府“環境資源和保護”的職權。鄉鎮政府作為我國公共事務管理的最基本單位，是轄區內最直接面臨的環境問題，是社會事務與政府管理之間最基本的紐帶，但沒有管理環境的權力。也沒有相應的環境保護行政機關的明確法律規定。隨著經濟的快速發展，生態文明建設的全面推進，鄉鎮政府管理的公共事務，尤其是環境管理事務變得非常復雜，但由于行政層次的限制，權利和權力的不平等，鄉鎮并沒有專門的環保管理機構，也沒有專業人員來管理，經費無法保障，這是基礎環境管理最根本的困境。

1.3基層環保部門監管力量薄弱

基層環境執法隊伍中人員混崗、隊伍人手不足的問題仍然普遍存在。根據環保部2014年的統計，全國8萬名環境監察人員負責150萬家工業企業的現場檢查工作、100余萬件信訪投訴案件的現場調查工作、50萬家企業排污費申報和收費工作、14萬件環境行政處罰案件的調查取證工作、1萬家國控企業在線監控數據的現場核查工作，以及大量的自然保護區檢查、環境污染和生態破壞糾紛的調解處理工作。特別是近幾年，隨著新《環境保護法》實施后，環境執法力度不斷加大，以及依法行政要求越來越高，基層環保部門監管執法能力不足的問題越來越凸顯，主要表現在執法取證裝備差；部分基層執法人員執法水平低，能力素質有待提高，一定程度上影響了環境執法。

1.4社會公眾參與程度不夠

每一位居民都有義務、有責任參與到環境保護工作。但令人遺憾的是，很多社會公眾都沒有主動參與環境保護的意識，平時參加環保活動的積極性、主動性也較差。若沒有正確的引導，良好的參與機制，往往造成社會公眾對自然保護區建設、環境可持續發展等正面環境問題不太重視，但對一些負面環境問題卻極為敏感，加上對信息掌握缺乏和個人知識結構的欠缺，容易使其成為助推謠言廣泛傳播的主力軍，引發社會的恐慌。

2加強基層環境管理工作的相應措施

2.1完善環境管理法律法規

隨著我國生態文明建設的全面推進，環境管理體制的不斷完善，不符合新形勢要求的法律法規正逐步取消。特別是新《環境保護法》實施，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等法律法規相繼修訂后，為環境保護提供了強有力的法律支持，但在執行過程中，依然存在界定模糊，應盡快制定相應的解釋和行政法規，確保基層環保部門在執法過程中具有明確性、可操作性，避免出現執法以執法人員的主觀意志為轉移，隨意“自由裁量”。

2.2建立健全環境保護機制

通過完善建設項目環評審批、環境保護“一票否決”制度，杜絕重污染項目的審批建設。通過調整產業結構，使經濟增長由粗放型向集約型轉變，工業企業由資源開發、高能耗、重污染向技術、低能耗、輕污染發展。通過全面規劃，合理產業布局，充分利用自然生態系統的自凈和稀釋功能，最大限度地減少環境污染對環境的影響。但基層環保機構由于缺乏高素質人才，在“統籌規劃、合理布局”方面存在一定的困難，有必要建立一支專業化、高層次的環境管理隊伍來統籌、指導各基層環保機構工作的開展。

各級領導干部既要對所在崗位承擔的業務工作負責，又要對崗位職責范圍內的環境保護工作負責，全面落實“管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保”制度，理清職責、理順關系，建立長效機制，健全部門聯動機制，構建全社會齊抓共管的環保大格局。

探索建立鄉鎮環保機構。為解決在環保執法監管任務日益繁重，但環保部門執法力量越向下越薄弱，鄉鎮環保部門缺乏執法力量，難以滿足執法監管工作實際需要的問題，應謀劃建立鄉鎮環保機構，下沉環保監管力量，依法加強農村環境執法能力建設，積極組織開展村組環保監管員的培訓工作，形成嚴密的網格執法監管網絡，發揮環保網格監管人員的積極作用，因地制宜，精準施策，搞好農村環保監管、環保宣傳，解決農村面源污染問題，切實改善農村環境質量，實現執法監管全覆蓋。

2.3加強基層環保部門的執法監管力度

第一，強化基層環保部門環保業務知識的培訓，定期組織對基層環境監察執法人員進行考核，根據考核結果對考核綜合素質、業務能力等不合格的人員實行“淘汰制”或崗位調整，激活合理的進出機制，不斷提升基層環境執法隊伍整體素質，提高監察執法工作效率。

第二，基層環境管理工作涉及面廣、情況復雜，各執法部門相互間應加強配合，整合各部門執法資源，提高行政執法整體效能，解決突出環境問題。建立健全環保行政執法與刑事司法聯動機制，完善重大案件會商督辦等制度，嚴厲打擊環境領域違法犯罪行為，依法追究環境損害責任人相關責任。按照責任分工將各項監管任務和責任分解落實到縣區、鄉鎮、村，細化到具體崗位和人員，形成縱到底、橫到邊、全覆蓋的環境執法監管新格局。

第三，由于受地方經濟影響，各區縣環境執法的財政投入參差不齊，但總體水平不高。建議省市級環保部門加大對地方財政實力較弱區縣的財力傾斜，補齊設區市、縣兩級環境監察機構應配置的專項執法、現場執法交通工具和取證、通訊、辦公、信息化設備，重點加強重污染工礦企業集中的縣區環境監察機構標準化建設，統一建立移動執法數據平臺，配置移動執法終端，提升環境執法現代化、信息化、規范化水平。研究制定相關政策，探索提出一定比例的環境行政處罰的罰沒款作為執法工作經費，重點用于開展高科技手段的執法工作經費。

2.4提高社會公眾的參與程度

社會公眾一直以來都是基層環境管理工作的主力軍，政府有關部門務必要重視社會公眾的環境保護意識，要采取多種措施來提高社會公眾的參與程度，讓更多的社會公眾能夠積極、主動參與到環境保護中來。與此同時，基層環境保護部門務必要通過多種方式來宣傳環境保護工作，通過組織開展環保宣傳教育進學校、進機關、進社區、進企業、進農村“環保五進活動”，積極構建“學校—單位—社區—企業—社會”五位一體的環境教育體系。此外，以生態鄉鎮（村）、美麗鄉村創建為載體，做好農村環保宣傳。通過進村入戶面對面宣傳、環保知識下鄉、文藝宣傳、發放書籍資料、組織各類培訓等形式，大力宣傳飲用水源保護、土壤污染治理、畜禽污染防治、農作物秸桿禁燒、農膜白色污染防治、農村面源污染防治等農村環保知識，引導和鼓勵農民發展低碳農業，大力實施循環農業、生態農業和生態養殖等，樹立綠色生產消費觀念，養成節約環保的生活習慣，為農村環境保護營造良好的輿論氛圍。