對流浪乞討人員救助管理制度的困境探究

周宇

摘 要：文章立足于對我國現行的對于流浪乞討人員的救助管理制度的探討，分析了其面臨的多重困境：作為政策主體的政府官員面臨著出政績與保民生的責任困境；作為執行者的管理人員面臨著多重治理主體、自由裁量權運用以及治理方式的執法困境；而作為政策客體的流浪乞討人員則會遇到違法謀生與守法的困境；作為政策觀眾的城市居民會面對由其自身多元化需求而產生的對城管和流浪乞討人員的復雜情感困境。這些困境使得救助管理制度的相關行為主體往往無所適從。

關鍵詞：流浪乞討人員；救助管理；困境

一、問題的提出

在當今中國，城市中的流浪乞討人員隨處可見，車站、地鐵上和地鐵站門口、天橋、紅綠燈口、地下通道、學校門口、廣場、餐館門口等等。行乞的主體數量龐大、結構多樣，有睡在路旁的殘疾人、有稱餓要錢的老年婦女、有拉小提琴賣藝乞討的中年男子；行乞的方式也越來越新奇，只要能喚起人們的同情心，最大限度能夠求得錢財，他們可以采用。

目前，關于城市流浪行乞人員的救助管理辦法主要是依據2003年6月18日國務院第12次常務會議通過的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2003年3月“孫志剛案”之后，國務院取消了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并于當年的8月1號，開始實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。該辦法更注重人權、人性化，規定對城市流浪乞討人員要實行自愿、平等、無償救助原則。此條例實施后，把管理城市流浪乞討人員工作推入一尷尬局面，因為多數流浪乞討人員以乞討為業，不愿回家，繼續流浪街頭，乞討為生。其次，根據《救助管理辦法》第四條的第2款規定：“公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內做好相關工作。” 這只是一個相關總則，但對于如何實施相關工作，并未對相關部門具體的職權范圍和工作內容作出明確的規定。因此具體到每一座城市的管理時，總會出現各種各樣的困境。

二、政策主體的責任困境

（一）治理的邏輯

城市管理就是作為城市管理主體的相關部門通過各種措施，依照法律法規對城市容貌、環境衛生和社會治安等方面進行統籌管理，其目標是為城市生產和城市居民生活營造一個良好的城市環境和氛圍。隨著我國城市化進程的加速推進，城市管理已成為政府的一項非常重要的行政職責，城市管理尤其是市容市貌也成為政府官員政績考核中的一個重要指標，一定程度上影響著官員的仕途升遷。如哈爾濱市就將城市管理目標考評與“一把手”政績掛鉤[1]。因而，作為城市管理政策主體的政府官員本著上級負責的原則，為了出政績而去進行城市管理。而其中管理流浪乞討人員、維持市容市貌就成為現在我國城市管理中的一個重要內容[2]。另外，從維護城市公共利益的角度來看，政府官員也有責任管理流浪乞討人員。在城市中，流浪乞討人員往往會帶來以下問題：侵占道路，阻礙交通；破壞周邊衛生環境，影響市容市貌；有時候欺騙民眾、強討惡要，在一定程度上侵犯了他人的自由和公共利益，成為了社會的社會治安不穩定因素。因此，作為民眾代理人的政府有職責進行救助和管理。

（二）放任的邏輯

一般而言，從事乞討行業的人員大多是殘疾人、年老體弱者，幼童、農村進城的流浪人員和城市下崗工人，可以說都屬于弱勢群體。他們多半文化層次低、缺乏在城市立足的謀生技能。單純依靠政府的力量根本無法幫助他們解決就業和生存問題，行乞可以在一定程度上滿足他們的生存需要。此外，就生活方式的多樣化角度而言，行乞作為一種可能選擇，其本身具有悠久的歷史，而且從法理層面看，行乞在我國雖然算不上是公民的法定權利，但它是公民的“應有權利”，屬于公民的自由[3]。如果一味對行乞加以管治乃至禁止，首先在道義上就會受到外界的批評，其次也會迫使一部分無其他謀生手段和技能的人去偷去搶，變溫和的謀生手段為暴力的謀生手段[4]，成為更嚴重的社會治安問題。

3.責任困境的凸顯

作為城市管理政策主體的政府官員，常常面臨著兩難的困境：一方面為了出政績，對上級和民眾負責，他們不得不加大治理流浪行乞的力度，以保持一個符合考核指標的市容環境和治安環境，但是這樣做往往會影響到流浪乞討人員的謀生。另一方面，流浪乞討人員自食其力，行乞自救，本來就屬于公民的基本自由和人權。如果政府一味加以嚴管，首先在道義上和法理上就站不住腳，不但會受到外界的指責，而且與憲法所規定的“國家尊重和保障人權"等理念相悖。這樣，對上級和民眾負責與尊重公民權利和人權之間的沖突就構成了救助管理政策主體的困境。

三、政策執行者的執法困境

城管作為我國實行“相對集中的行政處罰權”的產物，自誕生之日起便擔當起城市管理政策執行者的角色。作為最前線的行政執法人員，管理人員在執法時時常面臨著一系列的沖突。

（一）多重治理主體

目前我國尚沒有一個針對城市街頭流浪乞討者的專門和系統的的規定，《救助辦法》中只是規定了救助所是自愿接受救助的城市生活無著人員的救助主體。對不愿意接受救助所救助的治理主體仍然不確定，《救助管理辦法》第四條的第2款規定：“公安、衛生、交通、鐵道、城管等部門應當在各自的職責范圍內做好相關工作。” 這只是一個相關總則。因而，對流浪乞討人員的治理問題一直懸而未決，一般情況下是根據區域劃分管理，比如在地鐵上行乞的人員由地鐵系統治理，在街頭行乞的人員由城管系統治理，在公路上行乞的人員由交警系統治理。但是多種治理主體就導致了“三不管”地帶，在治理的過程中也大多是將流浪乞討人員由本區域趕走。如此情況下，很難取得有效的治理成果。

（二）自由裁量權的運用

作為一線管理人員，城管隊員、交警、地鐵工作人員等也擁有很大的自由裁量權，在很多情況下，他們必須當場做出決定。例如，當管理人員發現行乞情況時，他必須馬上判斷該行為是否影響公共利益，妨礙公共交通，進而決定自己是否要管，要不要給予處罰，以及怎樣處罰等問題。另外，在碰到明顯差異個體同樣的行乞行為時，如何做到“仁慈的公平”——既“勇敢地遵從標準，平等地對待所有的人”又同時對明顯的個體差異保持敏感性和同情心，也并不是一件容易的事情。在規則遵循與自由裁量之間達至理想的平衡是一個長期性的難題，這個問題如同其他人類價值觀之間的矛盾一樣，沒有簡單有效的解決辦法。在面臨這些問題時，現行的救助管理制度并沒有給予管理人員應有的指導，很多時候只能靠其自己的良心和紀律來把握，而“紀律和良知若再失守，暴力就開始了”[5]。

（三）治理方式的困境

按照現行的行政處罰法，管理人員對違規乞討者進行處罰，至少當表明身份、告知權利、收集證據等，而實際上違規乞討者瞥見管理人員就溜之大吉，采取的是一種游擊戰術。遇到這種情況，管理人員也只能作罷。即使有些違規乞討者“落網”，對他們的批評教不但耗費時間和精力，而且最終仍然無濟于事。有時候，他們還會對管理人員實施“軟暴力”，利用“一哭二鬧三躺倒”式的抵抗，贏取“觀眾”，從而讓管理人員的正義感嚴重受挫。為了履行職責和上級交代的任務，前線管理人員不得不去管理那些違規的行乞人員。然而，文明執法遇到的卻是不懂法、不守法乃至變相抗法的流浪乞討人員的抵抗，效果可想而知。這樣，管理人員夾在行政責任和道德輿論之間往往無所適從，陷入執法的困境之中。

四、政策客體的困境

（一）生存謀利權

正如前面提到的那樣，流浪乞討人員大多是屬于弱勢群體。對這些群體而言，由于健康、年齡、知識、技能等因素的限制，使他們進入正規行業的成本高昂，加之我國社會保障制度的不健全，使得他們不能僅僅寄希望于政府，只有自食其力，甚至還要“掙錢養家”。而流浪乞討人員行乞的壁壘低、成本小而見效快、靈活性大而適應性極強。因此，為了生存，乞討成為他們無奈之下的最優選擇。

（二）遵紀守法

對于一個流浪乞討人員來說，如果要遵紀守法，配合救助管理政策的執行和實施，那么他無非有兩條路可走：一為轉行，即從事其他行業；一為嚴格按照政府政策規定，文明行乞。對于第一條路而言，其可能性不大，因為流浪乞討人員們轉行往往受到自身能力諸如教育程度的限制，對于他們而言，從事乞討很可能就是現有狀態下的最優選擇。而走第二條道路，即文明行乞，至少需要流浪乞討人員做到不在會影響公共交通的地方行乞，杜絕噪聲污染以及占道行乞、禁止強討惡要和欺騙等行為。這樣的要求會直接減少他們的行乞成果，一般流浪乞討人員根本不愿意也不可能嚴格做到，同時也難免會遭遇集體行動的困境以及產生公平的問題。如果一個遵守規則、文明行乞的流浪乞討人員獲益反而少于那些不遵守規則的流浪乞討者的所得，那么對于那些遵守規則的流浪乞討人員而言顯然是不公平的，其最終結果是規則的形同虛設，流浪乞討人員都會選擇違反規則。

五、政策觀眾的情感困境

此處的政策觀眾主要指那些除流浪乞討人員以外的城市居民，他們雖不是城市管理政策的客體，但往往能親身體驗到流浪乞討人員給自身生活帶來的各種影響，親眼目睹城市管理政策的執行過程。因而，相對于作為城市管理政策客體的流浪乞討人者而言，這些居民就相當于城管政策的觀眾。但這些人又不全是純粹的觀眾，他們也是社會輿論的組成部分，也可以對政策發表自己的看法，而且其看法和態度往往在很大程度上影響到政策的制定和執行過程，因而他們也是整個救助管理制度運作的非常重要的一個環節。而作為政策觀眾的居民也會面臨著自身多元化的需求和對城管和流浪乞討人員的復雜情感沖突。

（一）多元化的需求

對于一名普通的城市居民而言，在一定程度上，給流浪乞討人員施惠能夠滿足自己的慈善的需求，同時，從別人的窘迫當中也能獲得相對的幸福感。因而，從這個需求層面看，作為政策觀眾的居民則希望有一定的乞討行為。而另一方面，他們也希望自己權力和自由得到充分保障，自己所居住的城市有一個優美的環境，出行能夠平安順利。然而，流浪乞討人員很可能會欺騙民眾，強討惡要妨礙公民自由；侵占道路，影響道路交通，引發交通事故；破壞周邊衛生環境，影響居住環境。因而，從這個需求層面看，作為政策觀眾的居民自然希望政府能夠介入，治理流浪乞討人員的行乞活動。

（二）對城管和流浪乞討人員的復雜情感

此外，居民對城管和流浪乞討人員有一種復雜而又矛盾的情感。一方面，前一種需求使得作為政策觀眾的居民對流浪乞討人員產生一種同情和“喜愛”的情感，但是流浪乞討人員存在所帶來的種種問題又使得他們對流浪乞討人員產生一種“恨”的情感。后一種情感，讓居民感到管理存在的必要性和重要性，然而當看到管理人員嚴格執法時，出于同情心這種天性和本能，他們又會對城管產生一種“恨”的情感，而對流浪乞討人員產生由衷的同情。同時，作為政策觀眾的居民在看到流浪乞討人員遭遇管理人員的嚴格執法時，往往會激發一種一旦自己為政策客體而遭到嚴格執法這種境況的想象，從而產生出對流浪乞討人員所遭遇苦難的一種本能共鳴。因為他們會對自己成為所看到的不幸之人和受到同樣方式的痛苦折磨而感到恐怖。由此，作為政策觀眾的居民對于城管和流浪乞討人員往往會產生一種既愛又恨的復雜情感，這種復雜情感反過來又會間接地影響到政策主體和作為政策執行者，使得他們在制定或執行政策時面臨著更加復雜的困境。

六、總結

總之，在救助管理當中，尤其是對流浪乞討人員的管理上面臨著以上的多重困境，這些困境使得城管制度的相關行為主體往往無所適從。要破解該困境，最基本的就是需要對流浪乞討行為進行重新的全面的深刻的認識，其次，建立完善的社會保障制度，是解決城市流浪乞討人員的根本途徑，也是發展社會救助事業的必經之路。但是，流浪乞討人員的救助管理工作是推進社會主義救助體系發展和完善的重要一步，不可一蹴而就，這需要廣大的社會精英，保持著對弱勢群體基本的人文關懷，繼續探索和創新。

參考文獻

[1]黑龍江新聞http：//heilongjiang.dbw.cn/system/2008/06/23/051333145.shtml

[2]哈爾濱市人民政府關于加強城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/256114.shtml

[3]方樂.法社會學視角下的“乞討權”[J].政治與法律，2004，（02）

[4]湯嘯天.限制強討惡要是城市管理的應有之義[J].城市管理，2005，（02）

[5]劉明厚.我國城市管理制度的倫理困境及其破解 [J].理論導利，2011，（12）

（作者單位：中央民族大學）