縣級國土空間規(guī)劃編制問題探討

李晴 周昌剛 黎誠

摘 要：國土空間規(guī)劃是完善國土空間治理體系的基礎。新時期，國土空間規(guī)劃取得了一定的進步，但是仍然存在一些問題。文章主要分析了縣級國土空間規(guī)劃編制中的問題，提出了相關對策，以供參考。

關鍵詞：國土空間；規(guī)劃；編制

改革開放以來，我國規(guī)劃工作取得重大進展，國土空間規(guī)劃取得積極成效，但規(guī)劃編制工作仍存在一些問題。經濟社會發(fā)展轉型必然對空間優(yōu)化提出相應需求。高質量發(fā)展落實到國土空間上，要通過高質量規(guī)劃實現國土空間高質量開發(fā)利用，保障和促進經濟高質量發(fā)展。

1 縣級國土空間規(guī)劃編制問題分析

首先，區(qū)域多規(guī)劃沖突問題。國土空間規(guī)劃編制涉及的規(guī)劃種類較多，而且各規(guī)劃之間矛盾較為明顯。在實際規(guī)劃編制中，要結合國土空間利用現狀，構建國土空間開發(fā)利用模型，進而發(fā)現影響城市發(fā)展主要問題，并不斷優(yōu)化國土空間規(guī)劃。其次，產業(yè)集群培育對國土空間的需求問題。目前，部分縣級城市發(fā)展中，由于受到歷史因素、土地規(guī)模因素的限制，存在產業(yè)空間布局不合理的問題，而且土地集約利用率不高，土地浪費嚴重。因此，在規(guī)劃編制中，應該全面考慮城市產業(yè)發(fā)展類型及空間布局，并且結合城市建設項目計劃，通過合理調整空間規(guī)劃以促進產業(yè)集群或產業(yè)鏈條的發(fā)展。最后，綜合發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調問題。發(fā)展定位不準確是很多城市發(fā)展面臨的問題，尤其是一些老舊縣城，存在公共設施建設落后，空間布局不協(xié)調等矛盾，要綜合分析縣區(qū)域范圍及產業(yè)發(fā)展特點，對國土空間進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

2 縣級國土空間規(guī)劃編制對策分析

2.1堅持統(tǒng)一協(xié)調的基本理念

國土空間規(guī)劃要堅持統(tǒng)一協(xié)調的基本理念，堅持科學規(guī)劃與合理布局的基本原則，從城市社會經濟、市場環(huán)境、生態(tài)效益等多層面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的高度，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧，綜合權衡及各方面協(xié)調發(fā)展。不僅要對城市國土空間的總規(guī)劃布局作出綜合性的考慮，同時要對城市內部空間進行合理化的布局。在國土空間規(guī)劃過程中，從具體城市現狀入手制定科學合理的管理制度，逐漸建立國土空間規(guī)劃編制管理分級審批機制，使規(guī)劃編制更為科學、更加合理。此外，針對某些與國土空間規(guī)劃管理相關的重要問題，則需要開展綜合性的調查與研究，在經過深入地調查與考證的基本前提下，研發(fā)制定最為合理的管理方案，盡可能地將有可能導致的損失控制在最小的范圍。在此期間，一定要堅持根據當前城市土地建設的實際狀況，探索出一套與自身城市發(fā)展相適應的國土空間規(guī)劃編制模式。在國土空間規(guī)劃工作中，要樹立資源節(jié)約的基本準則，這樣才能夠形成科學合理的國土空間規(guī)劃管理格局，從而使得城市各方面的功能得到行之有效地發(fā)揮與呈現，與此同時，認真處理國土空間規(guī)劃中有可能會出現的一些問題，這樣才能夠實現城市的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

2.2加快構建國土空間規(guī)劃體系

首先，以“三大體系”為重點完善空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃編制工作要完善規(guī)劃法規(guī)體系、規(guī)劃行政體系和規(guī)劃運作體系等三大體系，實現規(guī)劃的“縱向銜接、橫向協(xié)調”。其次，以“三區(qū)三線”為重點豐富空間規(guī)劃的內容。三區(qū)三線指的是城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，這是空間規(guī)劃的主要工作，也是實現空間管制的基礎。在國土空間規(guī)劃中，健全以“三區(qū)”空間管控為一級、以“三區(qū)三線”六類分區(qū)管控為二級、以土地用途管控為三級的管控體系。并且將“三區(qū)三線”和城市總規(guī)劃的空間用途管制銜接起來，形成空間管制合力。最后，構建市縣三級管控體系。建立健全以“三區(qū)”空間管控為一級、以“三區(qū)三線”六類分區(qū)管控為二級、以土地用途管控為三級的管控體系。一級管控以開發(fā)強度上限為核心，明確城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間管控要求，提出基礎設施廊道和生態(tài)廊道管控要求。二級管控以負面清單為重點，明確“三區(qū)三線”空間準入條件、要求、程度。三級管控體系以具體宗地為基礎，重點強化農用地、生態(tài)用地的用途管制，嚴防農用地和生態(tài)用地轉為建設用地。

2.3完善國土空間規(guī)劃編制指標體系

指標體系是國土空間規(guī)劃編制的基礎依據，因此要不斷完善指標體系。需要注意的是，國土空間規(guī)劃編制的指標體系必須結合區(qū)域的實際情況，堅持一切從實際出發(fā)原則，進而提高國土空間規(guī)劃編制的水平。此外，在新形勢下國土空間規(guī)劃編制的指標體系還應該綜合考慮各項因素，綜合做好生態(tài)文明建設、鄉(xiāng)村振興、精準扶貧、區(qū)域協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展等指標設置。例如：堅持綠色發(fā)展，落實生態(tài)文明建設要求，強化生態(tài)保護紅線、山水林田湖草系統(tǒng)治理、新增水土流失治理面積等指標；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，統(tǒng)籌安排人均農民收入增量、投資規(guī)模增量、基礎設施增量、農村產業(yè)增加值、農村人居環(huán)境整治等指標。

2.4注重鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的編制

首先，融合“多規(guī)合一”，細化建設用地分類。土地利用總體規(guī)劃作為詳細型和實施型規(guī)劃，要充分征集發(fā)改、國土、規(guī)劃、農業(yè)、旅游、林業(yè)、水利、環(huán)保、交通、扶貧等部門的規(guī)劃，使其落到實處，滿足居住用地（宅基地）、產業(yè)用地、公共服務用地、基礎設施用地等用地需求。將農村建設用地細化為村居住用地、村產業(yè)用地、村公共服務用地、村混合用地和村基礎設施用地。其次，利用資源優(yōu)勢，實現產業(yè)融合。充分利用區(qū)域的資源稟賦和優(yōu)勢，堅持推進落實以高標準農田、土地綜合整治、休閑農業(yè)、現代特色效益農業(yè)產業(yè)建設和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等項目為抓手，以空間規(guī)劃為指導，實現產業(yè)融合發(fā)展。最后，加大公眾參與度，形成村規(guī)民約。村土地利用總體規(guī)劃最終有村民參與實施，要充分征詢村民意愿，發(fā)揮村民積極性，規(guī)劃方案經過村民代表大會的通過后方可實施。村土地利用規(guī)劃一旦公布實施，需形成村規(guī)民約，嚴格按照規(guī)劃進行用地安排，節(jié)約集約用地，控制建設占用耕地規(guī)模、科學合理地分配建設用地。

2.5統(tǒng)籌土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展

首先，土地規(guī)劃要和城鄉(xiāng)建設用地相結合。在城市建設中，舊城改造主要是對存量用地進行二次利用，而城區(qū)擴建則要開發(fā)建設用地。其中，后者是土地規(guī)劃的重點，實現途徑是控制新增用地的審批量。基于土地規(guī)劃、土地利用條件下，對新增建設用地進行計劃管理，避免城鎮(zhèn)無序擴張。以往城市規(guī)劃忽視了空間布局，導致建設項目分散化，產業(yè)用地不足，公共設施落后。而在綜合規(guī)劃理念下，以結構和布局為核心，城鄉(xiāng)建設、基礎建設不能混為一談，最終實現向城鎮(zhèn)集中居住、向園區(qū)集中產業(yè)的目標。其次，土地規(guī)劃要和城鄉(xiāng)規(guī)劃布局相結合。土地規(guī)劃的開展，推動了新城擴建、舊城改造等工作，影響城市的規(guī)劃和面貌。但是，由于土地儲備量小，土地資源分散，難以滿足城市的整體布局和建設要求，甚至阻礙規(guī)劃、建設工作的開展。對此，應該加大房地產市場的管控力度，正確認識土地規(guī)劃的性質、作用，編制近期規(guī)劃和中長期規(guī)劃；將規(guī)劃中已經確定的建設用地為核心，劃分功能片區(qū)，合理配置土地，編制用地建設進度；針對特定功能區(qū)、交通沿線土地，應該制定科學的經營策略。

2.6完善國土空間規(guī)劃信息平臺

要對現階段的土地分類體系進行優(yōu)化，實現用地分類標準的統(tǒng)一，并且還要以現代信息化技術為基礎構建信息平臺，以自然資源、測繪地理等各類數據為基礎，聚合集成政府和社會將測繪地理、自然資源等數據信息進行收集和整理，構建現代化的數據庫，這樣能夠給國土空間規(guī)劃的編制提供基礎數據支持，進而增強國土空間規(guī)劃編制的效率和水平。在新時期，要不斷增強大數據在國土空間規(guī)劃編制工作中的應用，建立大數據與國土規(guī)劃相耦合的分析、規(guī)劃預測等模型，通過數據技術不斷優(yōu)化國土空間規(guī)劃方案，保證國土空間規(guī)劃編制的科學性。

3 結束語

簡而言之，國土空間規(guī)劃編制是非常復雜的一項工作，不但要兼顧到城市的發(fā)展、人文建設等，同時也要致力于城市環(huán)境的管理。堅決不能簡單的為了一時的城市發(fā)展與建設，以影響城市生態(tài)環(huán)境為代價。國土空間規(guī)劃編制要明確科學合理的發(fā)展目標，制定科學合理的發(fā)展規(guī)劃，同時一定要嚴格遵循國土空間規(guī)劃要求來認真執(zhí)行，唯有如此，才能夠推動現代化城市得到健康穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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作者簡介：

李晴（1984-），女，河南南陽人，工程師，工學碩士，研究方向：國土規(guī)劃與評估。