行政處罰行為的適法性應囿于相關法的規定

文|劉立強 侯榮貴

2018年第4期的《中國質量技術監督》刊登了《企業使用不合格原材料進行生產的行為該如何處理》一案，就本案的定性與處理，筆者認為，確定案中行為的性質及其適法性是關鍵。

《行政處罰法》第三條“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。”從本條表述分析，實施行政處罰要注意三個方面的問題；一是主體適用對象，即公民、法人或者其他組織；二是主體對象違反行政管理秩序的行為。但這種行為應該是客觀存在的并具有充分的事實證據證明該行為侵犯了行政管理秩序的違法行為；三是應當給予行政處罰的行為。此句的要義是，違反行政管理秩序的行為，即違法行為并非全部都應給予行政處罰，應區分不同情況，并根據法律的規定對該行為視情況作出刑事處罰、行政處罰抑或不予行政處罰的不同的處理決定。但綜合上述三個方面，不難看出，違法行為貫穿整個行政案件之中，可受行政處罰的行為在整個行政案件中處于舉足輕重的位置。

行為的基本意思是舉止行動，是指人受思想支配而表現出來的外表活動。如：做出動作，發出聲音，做出反應等。那么，行政違法行為便是違反行政管理秩序并依照法律規定應當給予行政處罰的行為。而構成違法行為的要件除了主體要件外，還包括主觀要件和客觀要件。行政違法的主體要件就是違反行政管理秩序的行為人。而行政違法的主觀要件是指行政違法主體主觀上的過錯，這種過錯表現為故意和過失的心理狀態。故意的行為是指行為人明知自己的行為對社會有危害性但其希望或放任這種社會危害發生的主觀心理狀態。凡故意違反行政法律規范的，都應當承擔相應的法律責任。過失行為是指行為人應當預見自己行為的社會危害性，但由于疏忽大意沒有預見或雖然預見但輕信能夠避免的主觀心理狀態。過失違反行政法律規范，也同樣應當依法承擔相應的法律責任。

行政違法客觀要件是指構成行政違法的客觀事實，客觀事實包括違法行為及其后果等。具體而言，行政違法的客觀事實就是行為人違反行政管理秩序的事實，通常指行為人的違法行為、違法行為的后果、違法行為的性質、違法情節和社會危害程度等方面的重要組成。只有違法事實清楚，證據確鑿的，行政機關才能對行為人給予行政處罰；行為人的違法事實沒有查清或者證據不足的，行政機關不能做出行政處罰決定。行為是行政違法客觀要件最重要的內容。作為行政違法客觀要件的行為還應當具有一定社會危害性，而這種危害性既可以是現實的危害性也可以是潛在的危害性。但行為具有社會危害性并不意味著必須產生一定的危害結果，危害結果只是某些行政違法必須具備的要件。此時的違法構成以結果論，看重的是行為結果，不過行為與結果還要有直接的因果關系。但在某些情況下，行政違法的確定并不取決于其是否具有直接的行為后果或危害結果，而只要有違反行政法律規范的行為就足夠了。即只要有行為過程，且有足夠證據證明是實際實施的行為，不在乎有無行為結果，即可認定該行為是可受行政處罰行為，而非違法行為“未遂”。行為未遂是指行為沒有達到目的。“違法行為未遂”之說目前在行政執法理論與實踐中少有提及，只是在刑法層面堪有運用，法言犯罪未遂。除此之外，還有犯罪中止、犯罪即遂等。犯罪未遂是已經著手實行犯罪，由于犯罪分子意志以外的原因而導致犯罪未得逞，即沒能達到目的。犯罪中止，是指在犯罪過程中，行為人自動中止犯罪或者自動有效地防止犯罪結果發生的行為。犯罪既遂是指行為人所實施的行為已經齊備了刑法分則對某一具體犯罪所規定的全部構成要件。犯罪既遂的狀態有兩種情況：一是行為犯。是指行為人只要實施了刑法規定的某種行為，即已構成既遂的犯罪。二是結果犯。是指行為人所實施的犯罪行為，必須發生了法定的結果，行為與結果是因與果的關系才構成既遂的犯罪。

《產品質量法》第三十二條“生產者生產產品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產品冒充合格產品”。這是《產品質量法》對生產者保證產品質量的義務性規定。而在《企業使用不合格原材料進行生產的行為該如何處理》一案中的B電纜有限公司卻違背了產品質量的法律義務規定，其“正在使用厚度為0.13毫米的鋼帶進行單層繞包從事擠包絕緣電力電纜”生產，該行為不符合電線電纜相關標準與產品質量要求。雖然“尚未有成品線纜出產”，但使用不合乎要求的原材料生產出“半成品”的行為的事實足以證明其實施了生產不合格產品的違法行為，從違法行為的構成來看，主客觀要件齊備，其行為具有當罰性，對其實施行政處罰也符合《產品質量法》的價值取向。

另外，根據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例實施辦法》有關規定，行政許可證管理的產品生產企業的立企條件通常為資質要求，包括營業執照；專業技術人員；生產條件和檢驗檢疫手段；生產產品相適應的技術文件和工藝文件等，企業生產產品所用的原材料的選擇是企業的法定產品質量自律行為要求，不包括在條件內。

鑒于上述，筆者同意案中執法人員的第一種處理意見。