高校內部控制體系建設研究

陳熹 劉媛

摘要：近年來隨著我國自身經濟實力不斷提高，社會環境變化多端，高校發展迅速。為了保證高校發展質量，必須提升內部控制的管理水平，為此高校應根據學校實際情況建立健全較為完善的內部控制制度。文章通過對高校內部控制現狀的研究，結合COSO內部控制五要素，深入分析高校在內部控制中出現的問題和風險點，從內控環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等方面對高校內部控制體系框架進行構建，以期對高校的內部控制體系建設工作提供一定的借鑒和參考。

關鍵詞：高等學校；內部控制；COSO要素；體系建設

伴隨著我國經濟的迅猛發展，高校發展呈現出日新月異的新形勢，收入渠道和支出方向也更加多元化。但由于內部管理和制度建設的滯后，高校內部經濟犯罪案件頻發，給社會公眾造成了極其不良的影響，同時也警示高校管理者要及時健全完善內部控制管理機制，以防范于未然。

一、我國高校內部控制現狀

財政部于2012年11月發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），《規范》共六章65條，對我國高校內部控制工作具有重要的指導意義。依據《規范》并結合美國COSO法案內控五要素進行分析，我國高校內部控制還存在諸多問題：

1.內部控制環境方面

目前影響和制約高等院校內部控制系統設立及運行的內部控制環境因素主要包括組織結構、工作人員的誠信及職業道德、文化建設等，首先高校治理結構不盡合理，我國高校主要實行的是在黨委領導下由校長負責的行政管理模式，高層的行為是行政結構的治理監控重點，內控的監控重點主要是高校中下層人員和部門以及日常活動，兩者是高校控制系統的核心，但二者現今控制重點不同，只有共同發力，才能讓控制體系更加有效；其次內控部門設置不合理，大部分高校依然沒有設立專門的內控機構，多是由原先的部門如財務部、審計部兼顧內部控制工作，常有一人身兼數職的現象，且員工內部控制的專業性也不強。

2.風險評估方面

高校處于復雜的市場經濟環境中，需要同時處理來自于高校內部和外部的風險。目前高校在風險評估方面存在的問題主要有：（1）缺乏風險意識；（2）風險評估體制不健全。目前實行的《規范》中對于風險評估只有行為指南，并沒有準確的規定。比如在投資方面，可行性研究參考對比較少，高校在面對重大項目決策的時候，往往沒有進行項目可行性分析，或相關風險評估沒有得到領導層重視，風險控制措施沒有有效執行，導致許多投資項目盲目擴張，財務風險也隨之加大。

3.控制活動方面

控制活動是實現內控目標的關鍵要素，它主要是內控的實施行為，主要包括了預算、收支、政府采購、資產、基建、合同控制，是在風險評估的基礎上對風險進行相應的措施。當前高校控制活動方面的問題主要體現在以下方面：（1）預算業務控制不完善。有的高校預算管理制度不健全，財政預算與學校綜合預算存在“兩張皮”現象；上級審批滯后、預算管理人員不足等造成預算存在滯后性；沒有建立相應的跟蹤、分析和評價制度。（2）支出結構不合理。部分高校沿用政府的核算管理模式，忽視了高校本身的特殊性；同時在經費使用中存在重行政輕教學科研等現象。（3）物資采購控制薄弱。有的高校在設備物資采購不進行公開招標，沒有規范的程序。（4）資產控制差。有的高校資產采購、驗收、保管等職責未嚴格分離，物資領用未按規定手續辦理，也未及時與財務部門核對，固定資產清查、毀損、報廢不作賬務處理，造成財務部門和資產管理部門賬實不符。（5）基本建設不透明。許多高校在基建管理過程中隨意變更、手續不齊、審批不嚴，超預算嚴重。（6）合同控制不當。某些高校合同制定隨意、沒有固定的標準的格式，合同由負責人自行簽訂，沒有實行會審會簽制度。

4.信息與溝通方面

信息與溝通是學校內部控制各個重要因素間互相聯系的樞紐。信息與溝通方面存在的問題有：（1）內部溝通效率低下。高校有部分部門實行了電算化，但多應用于實務操作方面，少有專門的信息管理系統，不利于內部信息溝通。高校垂直結構日漸冗雜，管理層次持續增加，導致信息傳遞程序過多，信息溝通不暢，傳達不及時等問題。（2）外部溝通少。高校并未充分意識到與監管部門的溝通，這不利于高校更方便獲得政府磁珠，也不利于擴大高校影響力，從而取得更多的外界支持。（3）信息不夠透明。高校網站展示內容多為學校新聞動態及通知，缺乏真正有用的信息，缺乏財務信息透明度，了解高校財務信息的人很少。

5.監控方面

監控可以通過監督活動對內部控制的有效性進行評價，及時發現缺陷并加以改正，這個過程是經過連續的監控行為和獨立的評估或者是通過兩者的結合來完成的。但目前高校內控監控還存在許多問題，主要體現在以下方面：（1）高校的主要監督機構紀委和內部審計部門都隸屬于高校本身，并非垂直管理，缺乏獨立性和監督的有效性。（2）外部審計的監督缺乏連續性和主動性，并且審計內容有限，導致外審效果不理想。（3）內審人員素質不一，效率低下，職責不清，內審效率低下。

二、高校內部控制體系構建建議

1.優化內部控制環境

內部控制環境是內控建設的基礎，它決定了高校內控的氛圍，并且引導其他要素控制。因此建立高校內控體系必須從內控環境著手。

（1）完善高校內部控制準則體系

目前高校內控依據的主要規章制度是國家財政部為了行政事業單位而制定頒發的《規范》，但由于高校的特殊性，《規范》只能為高校內控提供一定的參考。同時《規范》也并不完善，比如其對于內控環境和信息與溝通這兩個要素的規定較為缺乏，而且也沒有明確的規定風險評估和評價監督等內容，只提供了部分行為指南。因此，要想提高內控水平，不能僅僅依靠《規范》，還應該在此基礎上制訂更全面細致的高校內控體系規范，明確規定高校內控行為。

（2）高度重視內部控制建設

高校黨政負責人必須意識到高校內控與學校的發展息息相關，更加重視內控的作用，同時也必須了解內控制度及方式，密切關注高校內控情況，及時對高校內控進行正確的引導。除了高校領導階層，高校其他職工也對內控建設有很大的作用，必須都認真對待內控建設，各司其職，切實的執行好內控措施。

（3）改進高校治理結構

高校的管理模式可能導致內控效率低下及貪污腐敗現象，高校應該分類設立機構；比如決策機構由董事會主導，行政管理由校長主導，學術委員會處理學術方面的工作，設立專門的內控機構，同時由審計委員會對高校單位層面和業務層面活動鏡像監控。明確規定各個部門的職責和權力，實行分權制，并合理分配行政與學術的權力，使二者相互制衡，有效避免職權濫用及決策失誤。

（4）建立內控考核評價制度

一些高校根據有關規定制定了很多內部控制規章制度，但有些脫離高校的實際情況，沒有考慮內控執行可操作性和執行的效果如何，或是過多地強調靈活性和方便性，造成內控制流于形式，失去了應有的嚴肅性。高校應定期對高校內控執行情況進行考核，保證內控的執行進度和效率。

（5）定期組織員工培訓

為了提高高校內部人員的職業技能，切實將內控建設落到實處，就必須定期培訓在崗員工，提高關鍵崗位職工的業務水平，充分發揮人事效用。并組織培訓內控知識，使員工能對內控建設深入了解并有效執行。在定期培訓之后還可以進行培訓知識考核，確保員工真正從培訓中學到了有用的東西。

2.完善風險評估機制

（1）建立健全高校風險評估機制

目前高校基本都根據《規范》內容建立起了一定的風險評估機制，但還不夠全面。高校風險評估機制需要在包括內部控制組織機構、內部管理規章制度、內部控制關鍵崗位工作人員的管理、財務信息的編報、預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理等多方面建立一套完善的風險評估機制。

（2）增強高校風險意識

目前高校面臨風險的增加也讓高校必須直面并重視風險評估機制的建立，許多高校風險評估要素的控制較差，根本原因是沒有足夠的風險意識。高校必須針對不同業務活動分門別類地制定風險應對措施，高校領導要樹立風險評估意識，重視風險評估，保障風險評估的實施，建立全面的風險評估體系，防范可能出現的風險。

（3）設置專門部門或者專職人員進行風險評估

風險評估也需要擁有專業素質的人進行，不能將這項事務交給本身有職務在身的其他職工比如財務人員，專職專人對效率有極大的提高作用，專門進行風險評估的職工也可以有足夠的精力去收集高校風險信息，及時的察覺到將要遭遇的風險，能快速反應，及時采取應對措施。

3.規范控制活動

控制活動是內控的具體行為，是內控體系建設中的重要環節，我們可以從以下方面完善控制活動。

（1）建立科學規范的預算業務控制

高校預算不嚴，會導致預算隨意變更，在預算通過之后還會有追加預算的情況，高校必須建立嚴格的預算制定規則，讓預算人員按規章制度辦事，并將責任落實到相關人員身上，保證預算的科學制定和嚴格執行。

（2）完善收支業務檢查

由于高校收支結構復雜（如圖3.1），因此在進行收支控制時，必須加強監督，定期進行現金盤點，明確收支流程和審核、審批權限才能充分發揮有關組織和人員的積極性，一個沒有明確劃分收支流程和審核、審批權限的組織，其效率是低下的，工作上會相互推諉，從而使內部控制形同虛設。

（3）嚴格管理高校資產

有的高校國有資產被私人變賣、挪作己用的現象發生，有鑒于此，高校必須嚴格限制無關人員與實物資產的接觸、對實物資產進行定期盤查、建立資產管理人員責任制度，保證高校資產安全。

（4）科學管理基本建設項目

高校應編制基建預算計劃，由專業人員進行編制，并報上級審核，通過之后按照預算計劃進行基本建設。同時設立專門賬戶，專款專用。同時也可以便于管理部門了解基建情況，更便于科學管理基本建設。

（5）加強合同管理

為了完善合同控制，高校應該確立責任制度，將責任落實到個人。同時規范合同用章，堅決避免混亂用章的現象，建立用章的流程和審批制度。還應加強監管，應對合同中的重要條款、合同簽訂授權、合同的會簽、合同專用章的使用、合同存檔備案等建立監督機制，減少合同管理隨意性，避免學校資源浪費。

4.建立健全信息與溝通機制

（1）簡化信息傳達流程

高校目前存在信息傳遞結構繁雜，有必要建立起專門的內部信息溝通系統，簡化管理結構垂直方向的信息傳遞程序，提升信息傳達速度，提高信息溝通效率，做到信息及時傳達。

（2）建立科學的信息溝通方式

信息溝通必須建立在制度化、人性化、組織化的基礎上，將內部控制的相關信息在高校內部各層級之間進行傳遞，將內部控制的結果及時反饋，加大相互溝通力度，對于信息溝通過程中發現的問題，應該公開聽取其它部門人員的意見建議，共同協力及時解決，避免本位主義；在高校對外信息溝通方面，要建立一個開放的對外信息溝通平臺，建立有效溝通協調機制，滿足外部利益相關者的信息溝通需求。

（3）加強信息系統制度建設

社會信息化網絡化發展趨勢呼吁高校信息化的平臺的發展，高校信息化平臺可以實現資產、財務、人事、后勤等信息資源整合，傳達各類信息，增進上下級各個部門之間相關業務活動的交流、合作和監督，進一步加強和完善高校的內部控制，提高高校內部和外部對運行情況的監督，有效防止舞弊，同時也能使教職工更清楚自身權益保障，高校領導者更了解本校發展狀況及在行業中所處地位。

5.加強監督

（1）提高內部審計獨立性

獨立性是審計的靈魂，是審計的生命線凹。高校領導對內審工作要高度重視，保證內審機構的獨立性，這樣才能使內部審計真正發揮監督作用，也才能更加深入的進行高校管理制度改革，建設政府、社會、行業和內部審計共同監督齊抓共管的監督模式。

（2）積極配合外部監督

引入外部監督這是加強監控的必要條件，只有內部與外部監督相互配合，共同實行，才能達到審計目的。高校在接受外部審計的時候，應該積極配合，主動披露高校真實情況，有利于外部審計工作的進行。

（3）提高內審人員素質

審計方式多樣化以及審計依據無紙化等都是審計工作正面臨的挑戰，在新形勢下，內部審計人員必須定期接受繼續教育，時刻關注國家相關政策方面的變化，不斷更新自己的專業知識和技能。除了專業知識技能之外，內部審計人員還必須具備高度的責任感和專業精神，堅持審計原則，遵守職業道德，公平公正、客觀的進行高校審計，不為利益所動。只有提高了內審人員的專業素質和道德素質，才能保證高校監督職能順利發揮。

（4）建立內控評價體系——基于模糊綜合評價法

由于高校內控評價是一個綜合而復雜的過程，需要考慮許多方面的各種因素，而這些因素很難用確切的方式去計量，這時想要對內控有準確而客觀的評價，較適合用模糊綜合分析法。模糊綜合評價法是指運用模糊數學的基本原理，建立模糊綜合評價指標集和指標的評價集，確定出評價標準和等級并將被評價內容分為若干要素，借助隸屬函數和模糊統計，求出指標隸屬度，建立模糊綜合評價模型進行等級評價。

綜上所述，為了營造良好的內部環境，促進高校持續健康穩定發展，高校必須高度重視內部控制工作，從內部控制五要素入手健全完善內部控制系統，并組織好教職員工內控培訓，調動員工執行內控措施的積極性，同時還應該建立起內控評價體系，定期進行內控有效性調查，及時發現內控存在的問題并予以解決，盡量減少由于內控方面的問題給高校帶來的不利影響。