聚焦平臺轉型 共話創新發展

2016年《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》的發布，標志著我國新一輪投融資改革帷幕的拉開。新一輪深化投融資體制改革的重點工作包括“轉變政府職能，提升綜合服務管理水平”，政府應重視事中和事后監管。新一輪投融資體制改革也為地方政府投融資平臺轉型提供了契機。

投融資平臺轉型路長且艱

改革開放以來，我國的城市化進程不斷提速。城市化發展的背后意味著工業發展、基礎設施建設、環境保護等諸多領域的建設推進需要大量資金投入。在城市的建設和管理過程中，各地開始嘗試運用市場化和企業化手段來經營城市各項資源。地方政府投融資平臺實際上承載了政府運用市場機制和市場規律來調控城市發展的使命。

近些年來，隨著“43號文”的出臺與新《預算法》的實施，地方政府投融資平臺公司轉型發展已成為行業共識。單純依賴傳統手段已經不適應新常態下融資、建設和發展要求。地方政府投融資平臺需要重視資產質量和經營能力，加速培育具有成長性、經營性的核心業務和新興產業。

中建政研信息咨詢中心常務副主任、總經理楊賀龍作為最早融合投融資平臺轉型與PPP模式應用為一體的綜合型專家之一，曾參與多個地方政府投融資體質改革創新與投融資平臺轉型實踐。對于目前地方政府投融資平臺存在的共性問題，楊賀龍總結，地方政府投融資平臺存在的第一大問題就是業務模式問題。平臺從一開始設立到運營至今只有一個融資功能，業務模式單一。核心的問題是造血能力不足，業務模式不健康，或者說基本上沒有盈利性業務。在此輪投融資改革過程中，要求地方政府投融資平臺剝離公益性資產；但實際情況進展緩慢，因為很多投融資平臺發現，當把公益性資產剝離后，整個平臺并沒有其他業務。第二是人才問題。假設投融資平臺剝離公益性資產后，將逐步轉變為以運營服務為主的企業，需要依靠人才團隊進行管理運營。但實際上投融資平臺往往欠缺相關人才，投融資平臺人才隊伍需要具備全方位人才，包括金融投資、項目運營、風險管控等多方面人才，但地市政府投融資平臺并不具備這些綜合能力人才，團隊運作能力較差。第三是體制僵化。投融資平臺內部員工多為體制內人員，公務員或事業單位身份，原有體制下產生的“大鍋飯”“鐵飯碗”思想仍然存在，企業決策效率低下，內部人員缺乏活力，經營考核體系極不健全。

對于現有地方政府投融資平臺來講，沒有人才團隊、缺少優質資產、沒有核心業務，且沒有好的機制吸引人才，投融資平臺轉型路長且艱。

投融資平臺轉型勢在必行

楊賀龍認為：“在現有地方政府投融資體制下，解決問題的路徑更多只能通過提升資金使用效能、盤活城市存量資產、推動產業培育與升級等手段，最終開辟一條區域可持續發展的路徑。而這一切，都離不開沉淀大量城市資產和資源的平臺公司。城市興，城投方可興；城市敗，城投則必敗。”

過去，很多投融資平臺沒有決策權和投資權，只有融資功能，政府擁有絕對決策權。在項目建設方面，投融資平臺也沒有項目管理權限，通常是政府設立指揮部對相關項目進行管理。在后期運營過程中，投融資平臺也不能參與其中，往往將項目交還給實施單位。對于投融資平臺而言，很多功能基本上形同虛設。但當投融資平臺轉型后，將上述功能整合到平臺上，所有的業務都可以在投融資平臺運作。

目前，各級政府通常會以“一母N子”的架構模式構成和重組投融資平臺，就是把該地區所有的平臺，例如建投、交投、水投等公司全部融合在一起，然后在其上建立母公司。其中母公司負責全省、全市資源配置，子公司負責投融資，三四級主要是專業運營公司和項目公司。楊賀龍解釋道：“相當于整個城市只有一個平臺。未來整個城市的發展依賴于這個平臺，這也意味著城市投融資體質改革必須基于平臺。如果投融資平臺轉型成功，那么整個城市的投融資體質改革也將隨之成功。”

楊賀龍強調：“只有城市健康發展，政府投融資平臺的轉型發展才有希望；如果城市發展不好，對于平臺而言缺少造血功能，投融資平臺的轉型也將舉步維艱。”

在城市健康發展的基礎上，對于地方政府投融資平臺的轉型發展，楊賀龍總結了幾大方向：首先，投融資平臺可以創新經營模式，盤活城市存量資產，包括城市特許經營權，比如停車場、城市路燈、供暖、供水、供氣等，這些特許經營權都可以視作城市的存量資產；通過政府授權經營，結合節能改造、合同能源管理與特許經營，創新資產經營模式，不僅提升公共服務水平，同時提高了財政支出效率，也為投融資平臺帶來了可觀的現金流和資產證券化的機會。

其次，投融資平臺可以引導和培育新興產業，平臺轉型過程中一定要推動城市的轉型升級，培育的產業和投資的導向也一定要符合城市的發展方向。比如城市的發展方向是新能源產業或者生態農業等，那么投融資平臺一定要站在這些產業的最前端，通過孵化、培育產業，引導產業的發展，只有投融資平臺的引導才能將社會資本帶進城市發展。投融資平臺應該充分發揮國資引導的作用，拉動市場資金和資源流向新興產業，為城市健康發展注入活力，并在此過程中實現自身的可持續發展和轉型升級，實現城市與投融資平臺的共贏。

第三，轉變功能定位，推進“融、投、建、管”一體化。之前投融資平臺的功能定位只有融資，隨著投融資平臺的轉型，其功能定位要轉變為“融、投、建、管”，即融資、投資、建設以及后期運營，將項目全生命周期全面打通，實現從投融資平臺到產業鏈運營平臺的轉變。伴隨著投融資平臺的全面整合，之前散落在各單位機構中的融資、投資、建設、運營等職能，將逐步交由投融資平臺進行統籌與實施，從而使資金集中規劃、項目集中管理成為可能，真正的“小政府、大平臺”格局逐步形成，市場化效率也將極大提升。

楊賀龍總結：“如果一個投融資平臺擁有完整的業務鏈、核心功能齊備，并能夠自主發展、自負盈虧、布局合理，那么這個投融資平臺的市場化轉型就可以宣告成功。”

“一把手”推動投融資平臺轉型

隨著市場化發展，一些經濟發達地區的政府投融資平臺早已經開始了轉型之路，但一些中西部等經濟欠發達地區的投融資平臺轉型略慢，同時由于PPP所涉及到的一些問題，這些地區的投融資平臺轉型更多的是被動式。

楊賀龍認為：“不同區域對投融資平臺轉型認識不盡相同，其中包含多方面原因。一是意識問題。投融資平臺轉型需要由具備一定前瞻性思維的政府主要領導牽頭，協同相關部門配合轉型推進；然而實際上，部分地方政府對投融資平臺的轉型不夠重視，沒有相關前瞻性規劃，缺少頂層設計，導致投融資平臺轉型步履緩慢。二是定位問題。投融資平臺的角色定位取決于政府如何看待平臺，有沒有將投融資平臺提升到城市運營的高度。如果地方政府認為無論是城市發展還是鄉村振興、盤活市場亦或是培育新興產業等，這些功能都需要基于投融資平臺，那么地方政府就會很重視投融資平臺，從而平臺才有充足的動力進行轉型。投融資平臺的轉型由政府驅動，因此需要上升到“一把手”工程，而不是由投融資平臺董事長或其他領導負責推動。只有將平臺定位上升到一定高度，投融資平臺轉型才會成功。 三是歷史問題。投融資平臺作為地方政府城鎮化建設的主要載體，涉及到資產整合、人事調整、項目融資及管理體制等多個方面，牽扯到財政、國資及多個行業主管部門；歷史債務、歷史市場、歷史人員等問題復雜，投融資平臺的轉型也需要很大魄力。”

地方政府投融資平臺是城市健康發展的重要支撐，作為我國歷史進程中的一個特殊產物，只有在變革中積極適應時代的發展，順勢而為不斷開拓創新，才能成為締造美好生活的中堅力量。