資源枯竭型城市轉型政策的績效評價

杜春麗，洪詩佳

（武漢工程大學 管理學院，武漢 430074）

0 引言

資源枯竭城市轉型發展是一項長期、復雜的系統工程，需要相關政府制定長期的政策、采用適當的措施幫助其順利轉型。事實上，我國政府已持續8年設立中央預算內投資專項資金來支持資源枯竭型城市的轉型工作，來幫助解決資源枯竭型城市轉型過程中的歷史欠賬。目前，大多數專家都是針對資源枯竭型城市轉型這一復雜系統[1]，從經濟、社會、環境以及資源四個方面來構建績效評價指標體系，并運用因子分析法、數據包絡方法[2]等定量分析法來判斷城市的可持續發展能力，僅少數學者對政策扶持對象的選擇進行了研究，而對國家相關政策的實施效果研究不足，更鮮有專家指出國家相關政策實施的重點和方向。盡管個別學者提出，在資源枯竭型城市轉型的過程中，應根據城市的資源枯竭與相對衰退程度、接替產業的發展難度、社會負擔與生態環境的壓力程度以及地方財力情況等方面來判斷選擇扶持重點[3]，但僅僅從理論上對扶持策的內容進行了探討，對政府資金執行與使用的有效性了解不夠。然而，在政策實施過程中，扶持對象的選擇是確保政策有效性的關鍵，而對扶持政策績效的評價則是判斷扶持政策效果的最好手段，因此，對資源枯竭型城市轉型政策績效評估以判斷下一步國家相關政策的制定與實施重點尤為重要。

基于此，本文在綜合考慮經濟、社會、資源以及環境對資源枯竭型城市轉型發展影響的基礎上，重新構建轉型政策評價指標體系，并以國家第二批資源枯竭轉型試點城市之一的黃石市為例對其進行轉型政策實施效果進行評價分析，以期為資源枯竭城市轉型政策的制定與完善提供政策建議。

1 評價方法選擇

對資源枯竭城市轉型政策評價如其他政策評價一樣，具有很大的挑戰性與不確定性，主要原因在于兩個方面：一是政策的實施難以量化，且人際關系投入、機會成本等不可簡單量化；二是政策效果與政策投入不是簡單的“一一對應”關系，一種政策效果可能是多種政策共同作用的結果，因此很難對一種政策效果進行區分和評價。在少有的幾篇關于轉型政策評價的相關文獻中，學者們采用模糊綜合評價方法[4]、面板數據[5]與層次分析法[6]等定量方法對轉型政策的效果進行了簡單測算，通過判斷既定目標的實現（主要是經濟指標的完成）來決定政策實施是否有效，將政策效果與政策投入看成了簡單的“一一對應”關系。然而，轉型政策的實施不僅影響著城市轉型的經濟發展問題，同時影響著城市的社會民生、資源利用以及環境變化，僅僅以經濟指標的完成是無法準確全面判斷政策實施效果的。

根據以上分析，本文基于定性與定量相結合的多目標決策的系統分析方法，選取群決策法與層次分析法，通過將系統劃分為相互聯系的有序層次，使之條理化，根據對一定客觀顯示的主觀判斷結構（主要是兩兩比較）把專家意見和分析者的客觀判斷直接而有效的結合起來，對資源枯竭型城市轉型政策績效進行評價。評價具體步驟如下：

（1）評價指標體系的構建

基于黃石市資源枯竭城市轉型政策的內涵，并咨詢專家意見，以遞階層次結構對黃石市資源枯竭城市轉型績效考核評價指標體系進行設計。考核評價指標體系可依次分為目標層、準則層和指標層三個層次。

（2）基于AHP的指標權重確定

本文采用專家群決策和層次分析法對指標權重進行確定，采用1～9標度法構造各層的判斷矩陣。由專家和決策者對所列指標通過兩兩比較重要程度而逐層進行判斷評分，并通過計算判斷矩陣的特征向量來確定下層指標對上層指標的貢獻程度，從而得到基層指標對總目標的重要程度[7]。具體步驟為：

①運用1～9標度法構造判斷矩陣

通過數值形式對每層的單個因素的相對重要性程度進行判斷，如表1。矩陣表示，各準則層Bi的相對重要程度。取數值1，2，3...9及其倒數來表示重要性標度。

表1 判斷矩陣形式

②權重計算

對權重的計算可以歸結為對判斷矩陣的特征根和特征向量的計算，即對判斷矩陣B，計算滿足BW=λmaxW的特征根與特征向量，其中λmax為B的最大特征根，W為對應于λmax的正規化特征向量，Wi的分量Wi便是單因素的權重。

③一致性檢驗

為檢驗判斷矩陣的一致性，需對其進行一致性檢驗CI，公式為：CI=(λmax-n)/(n-1)當CI=0 時，判斷矩陣完全一致。CI越大說明其一致性越差，需將CI與平均隨機一致性指標RI比較。見表2。

表2 隨機一致性指標RI值

2 評價指標體系的構建

2.1 評價維度的確定

本文通過對政策研究類和評價體系類文獻進行研究比較，構建了經濟轉型、民生改善、資源節約、環境友好四個維度。這四個維度是資源枯竭城市轉型政策實施效果的重要表現，經濟轉型可以反映資源枯竭型城市產業結構調整現狀以及經濟發展趨勢；民生改善能反應城市轉型政策下社會問題的緩解狀況；資源節約主要是針對資源枯竭型城市而設立的專項特征指標，反應資源枯竭型城市在其轉型政策下的資源利用情況；環境友好可以反應資源枯竭型城市環境污染治理狀況。

2.2 評價指標選擇

考慮指標的科學性、代表性以及可行性，本文選取GDP增長率(V11)、人均GDP總量(V12)、外貿出口占GDP比重(V13)、第三產業增加值占GDP的比重(V14)、R&D投入占GDP的比重(V15)、地方財政收入占GDP比重(V16)等可以從各個方面反映資源枯竭型城市轉型政策下經濟發展情況的指標作為經濟轉型的二級指標。選取城鎮單位從業人員(V21)、城鎮居民人均可支配收入(V22)、城鎮居民最低生活保障覆蓋人數(V23)、城鎮基本養老保險參保人數(V24)、城鎮居民基本醫療保險參保人數(V25)以及衛生機構數(V26)等指標作為民生改善的二級指標。將全市采礦權(V31)、人均可耕地面積(V32)、人口密度指數(V33)、人均水資源占有量(V34)以及能源消耗折標煤(V35)等指標作為資源利用的二級指標。環境友好則選取工業二氧化硫與煙（粉）塵排放量(V41)、城市污水處理率(V42)、空氣質量優良天數比例(V43)、一般工業固體廢物綜合利用率(V44)、市區建成區綠化覆蓋面積(V45)、環境污染治理本年完成投資總額(V46)等指標作為其二級指標。

根據以上指標構建資源枯竭型城市資源枯竭型城市轉型政策效果評價指標，具體指標及其代表含義如表3所示。

表3 資源枯竭型城市轉型政策效果評價指標體系

3 黃石市資源枯竭城市轉型政策績效評價

考慮轉型政策的執行時間與數據的可獲取性，本文選取黃石市為研究對象進行實證分析。一方面，黃石市自2009年被列入國家第二批資源枯竭轉型試點城市之一，一直享受中央財政對于地方資源枯竭城市的相關政策支持；另一方面，黃石市作為湖北省的典型資源枯竭型城市之一，其數據的獲取相對于其他資源枯竭型城市來說較為容易。實證分析的具體步驟如下：

3.1 相關數據的收集和規范化處理

本文從經濟轉型、民生改善、資源節約、環境友好四個維度構建了黃石市資源枯竭城市轉型政策績效評價指標體系，在此基礎上，收集相關數據并進行規范化處理。

（1）數據收集

本文選取黃石市轉型政策實施前后2006—2015年的時間序列數據進行比較分析。數據收集是在評價指標的基礎上進行的，數據大多來源于黃石市統計年鑒和國民經濟和社會發展統計公報。

（2）數據處理與規范化

針對指標體系中各因素的不可共度性和矛盾性，本文對原始指標的屬性值進行初始化和無量綱處理。由于具體指標大多為效益型指標，故采用線性規范化法。

具體做法如下：

設指標體系中有m個指標Gi(i=1，2，3...M)和n個評價方案A1，A2，A3......An,方案Aj在目標Gi的屬性值為aij，則評價的矩陣為A=(aij)mxn效益型指標規范化:

數據規范化處理后標準值如表4所示。

表4 評價指標規范化值

3.2 權重確定

本文采用1～9標度法構造各層的判斷矩陣，運用專家群決策與AHP法確定指標權重。以經濟轉型指標為例見表5。

表5 經濟轉型指標權重確定

通過計算判斷矩陣的特征向量得到各準則相對于上一層指目標的相對權重，權重的確定均已通過一致性檢驗。具體情況如表6所示。

3.3 評價結果測算與分析

（1）評價結果

表6 具體指標權重確定

根據表5中的數據測算經濟指標年度評價值為：

同理，可求得其他指標年度評價值，見表7。

表7 黃石市各指標年度評價值

在表7基礎上，得黃石市發展指數演變折線圖如圖1所示。

圖1 2006—2015年黃石市發展指數演變

（2）評價結果分析

由圖1不難看出，2009年之前，隨著資源的枯竭，黃石市不管是在經濟、民生上還是在資源與環境上都呈現下降趨勢，這一特征也體現了黃石市作為資源枯竭型城市的特點，與實際情況相符。2009年之后，黃石市轉型發展總體趨勢良好，綜合評價值穩步上升。顯然，2009年是黃石市城市轉型初見成效的拐點。這一情況也間接說明了黃石市自2009年開始享受國家第二批資源枯竭轉型試點城市相關政策扶持后，其轉型卓有成效。

此外，由圖1還可以清楚的觀察到，自2009年之后，民生改善指標與環境友好指標一直處于穩步上升狀態，而經濟轉型與資源節約指標自2014年后卻出現下降趨勢，產生這一現象的主要原因在于黃石市轉型政策的重點與著力點的轉移。通過實地調研發現，最近兩年黃石市轉型政策的重點主要放在民生改善與環境整治上，對于經濟轉型與資源利用兩方面的政策支持則相對減少。這一現象說明，黃石市轉型政策的頒布與實施對黃石市的轉型發展存在正向影響。此外，由于評價結果與政策扶持走向高度一致，黃石市下一步的轉型政策扶持重點應該向經濟和資源維度傾斜，進一步帶動城市轉型發展。

4 結論

本文以政策實施產生的效果為導向，基于資源、環境、社會、經濟四個維度，重新構建了轉型政策績效評價模型及指標體系，并以黃石市為例，對其轉型政策績效進行了實證分析。評價結果與實際情況一致，說明本次構建的轉型政策績效評價指標體系具有一定的可行性和科學性，運用此評價指標體系對資源枯竭型城市轉型政策績效進行評價能有效判斷政策實施效果及下一步的政策扶持方向。

此外，資源枯竭型城市轉型發展中面臨的大部分問題是歷史所遺留下來的，這些問題的解決不是一蹴而就的，還需要政府長期的政策和資金支持，為此，及時了解政府政策實施效果，判斷資源枯竭型城市下一步轉型方向具有重要意義。本文建議政府應構建資源枯竭型城市轉型政策動態評價機制，從經濟、環境、資源以及民生等多方面評價其轉型政策的實施效果，通過采用對資源枯竭型城市轉型政策績效進行“一年一評價”或“兩年一評價”的方式來及時了解其轉型發展與政策實施的現狀，制定下一步的轉型方向和政策扶持重點，形成評價-投入-再評價的良性循環的轉型政策績效評價機制以充分保障資源枯竭型城市轉型發展的可持續性以及轉型政策的有效性。