消費級無人機飛行規(guī)則創(chuàng)設問題研究

潘曉菲 劉琪

摘 要 在這個世界科技日新月異的年代，大數據、云計算、人工智能等成為這個時代的主題，無人機也在各種光環(huán)的加持下應運而生，它是新科技的產物。它能夠有效利用人工智能、無人駕駛等技術，但由于其體積小且為新生事物，容易被監(jiān)管部門甚至大眾忽略，大家對無人機的認識僅停留在普通的航模階段，認為它只能進行基礎的拍照工作，對其投放的關注度低，所以隨著它的發(fā)展，其弊端逐漸顯露。接下來本文就消費級無人機的發(fā)展現(xiàn)狀及其國內外對比，對其進行立法方面的研究，讓無人機的發(fā)展處于法律規(guī)范之內。

關鍵詞 消費級 無人機 飛行規(guī)則

基金項目：本文系江蘇省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)計劃項目南京審計大學2017年度大學生實踐創(chuàng)新訓練計劃項目有關消費級無人機飛行規(guī)則創(chuàng)設問題研究（項目編號：201711287020Z）的成果之一。

作者簡介：潘曉菲，南京審計大學法學院法務金融專業(yè)學生；劉琪，南京審計大學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.103

隨著時代潮流的發(fā)展，飛機、汽車、高鐵等交通工具不再是幻想，逐漸變成了現(xiàn)實。無人機也追隨著他們的腳步，走進了我們的視野，與我們的生活也密切相關，既有著優(yōu)點，人們開始用無人機來取代快遞員、外賣小哥，減少了勞動成本，利潤率得到了提高，但也存在著不足，無人機誤闖飛機場逼停飛機的事也時有發(fā)生。所以，對無人機的規(guī)范得跟上它的發(fā)展速度，要讓它處在法律范圍內，加強對無人機的立法工作勢在必行。

無人機雖然是航空領域的新事物，但它的發(fā)展遠超傳統(tǒng)意義的載人飛機。關于無人機究竟如何定義，無人機是無人駕駛飛機的簡稱，國家體育總局航管中心模型部主任王雷說，“航模只要搭載攝像頭等任何作業(yè)裝置，就是無人機。” 無人機的發(fā)展進入繁盛時期，但是其監(jiān)管存在空白，處于瓶頸期，處于一種特別尷尬的境界，沒有相關的法律可供參考。

一、無人機立法的現(xiàn)實需要

如今便民的消費級無人機普及，這讓高科技進一步為人民服務。作為高科技代表的無人機正在快速發(fā)展，近幾年，小米，大疆等無人機制造商在加快其更新?lián)Q代的速度。2013年9月，順豐快遞公司已在廣東省東莞市進行了無人機測試，目前已進入試運行階段。

（1）危害國家安全。無人機因其目標小，速度快，易操控，隱蔽性強，且具有一定的負重能力，加之可以隨意使用，易被不法分子利用竊取國家機密。近幾年，我國對地理信息市場進行了整治，共處理違法事件1000余件，許多無國家資質的單位利用無人機對國家地貌進行測繪，比如在廣西北海，北海鷹飛凌天經貿有限公司并沒有國家授權的測繪資格，卻利用無人機進行北海地貌測繪，可能大家會覺得這屬于普通的航拍事件，但是這實際上是違法的，經相關部門查明，里面有大量涉及軍事機密的航拍測繪，經調查，該公司計劃拍攝廣西邊境5公里以內的所有地貌。若是該測繪結果落入敵方之手，將會對我國造成精準打擊，局部航拍測繪能十分精確。所以對無人機的有效控制是保障國家安全的根源。（2）危害公共安全。2015年浙江杭州蕭山機場無人機和2017年成都雙流機場無人機侵入，干擾機場正常航班案例值得多方深思，若是再不制定有效規(guī)章制度，乘客的生命安全令人擔憂。這些頻繁發(fā)生的事情引起多方關注，并促使各個城市將其作為監(jiān)管的重點，隨后，四川、重慶、鄭州等城市相繼出臺了一系列監(jiān)管無人機的地方性政策，但是這些措施仍處于初級階段，在實施的過程中仍會遇到極大的阻力，仍存在真空地帶和不科學性，其有效性值得考究。但是這畢竟邁出了第一步，為今后國家關于無人機立法提供了典例。（3）侵犯公民應有的權利——隱私權。當人們在家進行的各項日常活動，有時會被偶然經過的無人機悄悄攝入。此時，我們必須給無人機規(guī)劃飛行路線，不能隨意飛經居民區(qū)等敏感區(qū)域。2013年，美國迪爾特雷爾小鎮(zhèn)的居民菲利普·斯蒂爾為防止無人機對小鎮(zhèn)居民的監(jiān)視，提出施行“獵殺”無人機換政府獎金的倡議。雖然這個倡議最終未能獲得通過，但是體現(xiàn)了普通大眾對無人機可能侵犯隱私的顧慮。在未來遍地開花的無人機應用中，這種反對聲可能會頻繁出現(xiàn)，值得關注。現(xiàn)在抖音上經常出現(xiàn)女兒在拍攝抖音視頻時，經常不經意間將在一旁換衣服的母親拍進去，而現(xiàn)在無人機正在扮演著這樣的角色，偶飛過樓層，可能甚至故意拍攝一些敏感畫面，然后持有者將其上傳到某個網站，進行盈利，持有者名利雙收，而被害者蒙在鼓里，毫不知情，隱私就這樣被悄悄全網直播，公民的隱私權如何能進行有效保護。

二、國外無人機立法的相關經驗

我認為一切新事物有據可供參考，無人機并不是在我國率先出現(xiàn)的，它同計算機一般，是美國從軍事應用到民用領域，可以借鑒國外先進的立法經驗，來進行我們的立法探索。

2016年6月，美國FAA正式宣布首部專門針對小型無人機的管理規(guī)則，這份比較詳細的規(guī)則，把美國領土上的消費級無人機置于管轄范圍之內。具體來講，它的裁決標準主要從三個方面，一要求無人機重量不超過25千克；二要求其飛行高度低于120米；三飛行速度更是有嚴格的限制，要求每小時不超過100英里。在管理條例中，除對飛行區(qū)域有明確規(guī)定外，F(xiàn)AA（美國聯(lián)邦航空管理局）還對消費級無人機的操作資質做出了相應的限制，年齡控制在16歲以上，擁有相關的合格證書，還必須經過美國交通安全局和美國政府的安全背景審查，無人機知識考試每兩年舉行一次，要求所有持證人員參加。同時，美國還研發(fā)了AUDS（反無人機防衛(wèi)系統(tǒng)），其試驗活動即將展開，它利用熱成像的原理來對亂飛的無人機進行追蹤，一旦無人機侵入機場附近等敏感區(qū)域，就會對其發(fā)射高功率射頻信號，阻斷無人機通訊。只需要8秒的時間，AUDS系統(tǒng)便可以在大約6英里的范圍內確認并擊落無人機。

德國《航空法管理法》規(guī)定，所有重量超過5千克的飛機都必須持有飛行許可證才能飛行。帶有照相、錄像等拍攝功能的飛機，在未經當事人許可的情況下不允許拍攝個人或其私人領域，如房屋、建筑、宅基地等等。2011年12月航空法再次進行了修改，對持證上崗的要求更加嚴格，德國各州也有自己相應的立法，刑罰的輕重視情節(jié)而定。2017年，進行了新的法律草案修訂，對無人機禁飛區(qū)域、刑罰的規(guī)定等問題進行了更為詳細的描述，待討論通過，即可生效。

日本也曾因無人機造成重大災難，2015年、2016年，發(fā)生了幾件無人機事件，讓日本政府提高警惕性。一是沖撞日本名勝古跡某城樓；二是無人機掉落新干線附近，逼停新干線；三是一男子在跨年煙火晚會違規(guī)使用無人機被檢方逮捕并提起公訴。2015年7月，日本眾議院表決通過《小型無人機飛行管制法案》，首相官邸、國會、皇宮等重要設施以及外側近300米的地區(qū)被列為禁飛區(qū)。9月，《航空修正法案》頒布，規(guī)定禁止未經許可在影響航空安全、人口住宅集中的上空，集會、展覽會等人員密集的上空飛行。12月修訂的《航空法》對無人機的定義、飛行路線等出臺了更詳盡的規(guī)定。 2016年3月，日本制定的《無人機規(guī)制法》更明確了核電站、軍政設施等敏感區(qū)域上空禁止使用無人機，并且在機場、人口集中區(qū)域及150米以上空域使用無人機需事先得到交通省許可。這些區(qū)域基本上包括了日本大部分城市。

三、我國消費級無人機立法存在的困難

對比國外的法律，我們會發(fā)現(xiàn)我們的立法存在困境。一是經驗不足，消費級無人機是近幾年的新興事物，雖然發(fā)展勢頭迅猛，但是國家監(jiān)管經驗幾乎為0，并且利用航空技術發(fā)展的新技術，遠超出傳統(tǒng)的監(jiān)管范圍，是公共安全嶄新的監(jiān)管領域。多年來，傳統(tǒng)航空管制技術模式趨于穩(wěn)定，對于航線規(guī)劃、駕駛員培訓、機場設置、危機情況處理已經有了一套套路。但是，消費級無人機集現(xiàn)代無線電路、定位裝置、攝影拍照技術于一身。在外貌特征、飛行員的資質、飛行控制方面也區(qū)別于傳統(tǒng)的飛機。二是領域寬泛，傳統(tǒng)的飛機個頭大，造價高，所使用的范圍較小，用于客運、貨運與軍事領域。而消費級無人機體積小、造價低、靈活敏捷、要求使用者的素質較低，幾乎每個人都能成為無人機的駕駛者。它現(xiàn)在正應用于外賣行業(yè)、快遞行業(yè)、航拍、影視拍攝、森林火災監(jiān)控等貼近生活的各方面，最近深圳警方繳獲一起利用無人機販毒的案件，這是首次利用無人機進行犯罪，所以說，它的使用的領域更為寬泛，監(jiān)控的跨度大，難度也就更大。三是無人機涉及到公共安全。雖然傳統(tǒng)的飛機有時會出現(xiàn)墜毀事件，造成機毀人亡，會威脅附近居民的生命健康權，但是這樣的事情畢竟是個例。而無人機與人類生活息息相關，應用于氣象監(jiān)控、農林植被、搶險救災等，畢業(yè)季，招生季，大家常用無人機進行航拍。若是駕駛員資質缺乏，操縱不當，無人機會墜落，砸傷路過的無辜群眾，砸到高壓線，造成電路癱瘓，城市大規(guī)模停電，生產經營遭受巨大損失；甚至還會誤入航空管制區(qū)域，造成航線癱瘓。無人機作為一種新興的跨界工具，公共安全是必須先要考量的，還要考慮產業(yè)監(jiān)管、公民民主權利、技術創(chuàng)新的問題。美國關于無人機最為有名的條例是《2012年美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》，加強對無人機的監(jiān)管，關于立法監(jiān)管美國還在不斷探索階段，可以說還待持續(xù)改進。四缺乏母法的支撐，憲法是我國根本大法，民法、刑法、行政法等部門法都是依據憲法修訂而成。我國《民用航空管理條例》是我國現(xiàn)行航空管理辦法，但是不適用無人機的發(fā)展，僅適用傳統(tǒng)大飛機。相關法規(guī)缺失、立法滯后，無人機立法本應有高位階的《民用航空法》、次位階的“通用航空法”支撐，但是實際上母法零散，存在真空，難以支撐高速發(fā)展的無人機需要。且無人機立法還得兼顧無人機產業(yè)的發(fā)展，得為無人機的厚積薄發(fā)提供一條龍服務，從產品的生產、銷售、使用以及售后服務出發(fā)，從每個環(huán)節(jié)提供立法指導，讓每個環(huán)節(jié)有法可依，切實保障生產者及消費者的合法權益。

四、無人機立法主要思路

無人機立法存在著難度，政府的監(jiān)管思路應該從這幾步走，不能盲目禁止，堵塞不如疏導，況且我國目前的方針政策為科技立國，率先建立大數據研究機構就是最好的證明。盲目禁止會中斷我國科技立國的腳步，不利于我國無人機產業(yè)的發(fā)展。進行疏導的思路如下：一是資質的保證性。對無人機駕駛員進行一段時間培訓，培訓完成后，進行職業(yè)資格考試，考試合格才發(fā)放合格證書。駕駛員取得證書后，每兩年進行年檢，年檢不合格者，吊銷證書。凡有重大違紀者、違法者，取消培訓和考試的資格，對每一架無人機進行實名注冊，若是公安局例行檢查，發(fā)現(xiàn)人機不對應，扣留無人機，通知原主，對使用者行使強制措施。還應專門成立無人機監(jiān)管機構，處理無人機基礎程序流程。若是發(fā)生違法案件，應與公檢法機關密切配合。應受同級政府監(jiān)督。廣東省公安廳2017年7月發(fā)布《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》，該通告強調，在本省行政區(qū)域內使用無人機等‘低慢小航空器，須遵守有關法律規(guī)章和管理規(guī)定，履行適航資格、飛質計劃申報等相關手續(xù)”。二是加強對公共區(qū)域安全重點監(jiān)控，規(guī)定消費級無人機的禁飛區(qū)域。各地紛紛出臺適合本地區(qū)的無人機禁飛區(qū)域。廣東省出臺《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》，起止時間為2017年8月1日起，為期3年禁飛區(qū)域：（1）機場凈空保護區(qū)以及民航航路、航線，高速和普通鐵路、公路以及水上等交通工具運行沿線、區(qū)域；（2）黨政機關、軍事管制區(qū)、通信、供水、供電、能源供給、危化物品貯存、大型物資儲備、監(jiān)管場所等重點敏感單位、部位及其設施；（3）大型活動場所、公民聚居區(qū)、車站、碼頭、港口、廣場、公園、景點、商圈、學校、醫(yī)院等人員密集區(qū)域。陜西省出臺關于加強無人駕駛航空器飛行管控的公告》，起止時間為：2017年7月1日至2018年7月1日在陜西省進行消費級無人機駕駛活動，應當飛行前一天向該地的航空管制部門提出申請，還得在飛行前兩個小時內向航空管制部門聯(lián)系路線，規(guī)劃路線成功后即可。在四川省，《四川省民用無人駕駛航空器安全管理辦法》（征求意見稿）規(guī)定，未經批準，禁止民用無人機在以下區(qū)域上空飛行：（1）機場凈空保護區(qū)（民用機場沿跑道中心線兩側各10公里、跑道端外20公里范圍內）；（2）涉及軍事秘密、國家機密、商業(yè)秘密的區(qū)域（軍事管理區(qū)、黨政機關、監(jiān)獄、發(fā)電廠、加油站、港口及其周邊100米范圍內）；（3）鐵路和省道及其兩側50米范圍內；（4）軍工、通訊、能源生產供給、危險化學物品生產儲存、大型物資儲備、交通樞紐等重點防控目標區(qū)；（5）車站、碼頭、大型活動場所等人員密集區(qū)域；（6）人民政府、公安部門執(zhí)行警衛(wèi)安保任務的臨時管制區(qū)域。從這些城市的政策中我們可以看出，飛機場、化工廠、軍事基地、交通樞紐等敏感區(qū)域設置為“低小慢”飛行器的禁飛區(qū)，但是單純的禁止似乎不太可行，陜西省又出臺了具體到經緯度的區(qū)域，提供飛行區(qū)域白名單。公共安全這方面逐漸在完善，而個人隱私方面，卻還在固步自封，政策方面并沒有多大進展，公民人身權利得不到保障，遲早會引發(fā)更嚴重的問題。比如商業(yè)競爭對手，利用無人機竊取商業(yè)機密，這在法律上應該如何保證被害方的權利，值得進一步深究。三是寬嚴結合，對無人機進行有效疏導。對于駕駛員資質的問題，各地政府出臺寬嚴相濟的政策，新華網無人機培訓學院遼寧分院與沈陽通用航空產業(yè)基地正式簽約，未來，該學院警用無人機駕駛員培訓基地將在此誕生。該學院遼寧分院院長、沈陽中測無人機科技有限公司董事長邢贏表示，本次項目簽約將擴大學院的培訓規(guī)模，并立足無人機警用培訓領域，打造應用培訓基地的典范，學院將聘請具有實戰(zhàn)經驗的警察、飛行教練以及部隊轉業(yè)軍人作為教練員，對學員進行系統(tǒng)無人機訓練，該無人機培訓學院是經中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會認證、授權的“民用無人駕駛航空器駕駛員”培訓機構。新華網無人機培訓學院遼寧分院是新華網無人機在遼寧的落地，面向遼寧培養(yǎng)無人機飛手。系統(tǒng)培訓加通過考試后頒發(fā)《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員合格證》。而四川省則規(guī)定起飛重量小于7千克，無需取得駕駛員資格。無人機有了專門機構進行培訓，專人進行指導，對于禁飛區(qū)域也有量身定做地打造，寬嚴相濟，有松有緊，能夠給無人機的發(fā)展提供良好的環(huán)境。四關于個人隱私方面，無人機在間接或者故意侵害公民的人身隱私，應當有法可循，若是被有心人加以利用，個人私密空間無處遁形。

五、我國無人機立法展望

我們所熱愛的無人機，它的意義遠不止飛翔。大疆無人機拍攝到的冰島Holuhraun火山噴發(fā)的壯觀景象，令人嘆為觀止，對于無人機，它會給我們的未來帶來令人期許的變化。為了消費級無人機行業(yè)的更好發(fā)展，必須給它套上法律的框。如果不這樣做，它可能就會像共享單車一樣，給我們帶來了便利的同時，又給我們帶來無窮的煩惱。為此，我們要充分學習國內外一些成功的法律法規(guī)，結合中國自己的國情，制定一套消費級無人機的飛行規(guī)則試行方案，將科技的進步與法律的完善融合為一體。

參考文獻：

[1]季平.禁飛管制：無人機管理的現(xiàn)實選擇和有效途徑.環(huán)球市場.2016（13）.