PPP公共性及其經濟法的思考

摘 要 PPP模式指的是公共部門和私人企業通過合作來為公眾提供公共物品，具有突出的公共性。基于此，本文闡述了PPP公共性及相關的法律原則，同時，提出了PPP公共性與政府的職責關系，并以特許經營為例，分析了典型PPP經濟法的相關內容，進而更好的研究PPP公共性與經濟法理論。通過論述以上內容，來為研究人員提供一些參考。

關鍵詞 PPP公共性 經濟法 公共服務

作者簡介：史丁元，鐵嶺市委黨校。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.157

PPP公共性既是制度的目標和理論內在統一，也是決定其遵守公平、公正原則的依據。因此，相關政府部門需要在公私合作的過程中，承擔起保障與監管的職能，而經濟法、公共性是PPP融入整體經濟法制度的出發點和落腳點，通過理解經營許制度的特殊性及許可經營的性質，來推動PPP研究發展進步。

一、PPP的制度目標、理論基礎與公共性

PPP的目標，主要在于滿足居民需求。因此，公共物品理論的基礎是支撐制度建設，該理論作為科學理論的重點，來為經濟法提供分析框架。這樣不僅可以解釋PPP 制度的必要性，同時還能夠揭示PPP的公共性，使其具有公共性和必要性。在探討PPP公共性的時候，需要認識到必要性，由于其和政府的職能具有密不可分的情境，一般來說，現代化的政府職能主要包括宏觀調控、社會管理服務職能，其中這兩項職能所關注的是調控規則和市場規則，而調節經濟法能夠實現公共服務。PPP制度的執行，既與政府存在聯系，也與公民存在一定的關系。制度執行過程中，政府的功能，主要在于為居民提供服務。而公民則可在政府所提供的服務的基礎上，對相應物品進行使用。這類與政府的職能具有對應的關系，一方面，宏觀調控需要相關政府部門提供公共物品；另一方面，在多元治理與和諧共贏的背景下，政府管理職能卻只能通過政府單方面履行，并配合必要的市場途徑，這兩種職能都可以歸為準公共物品。

依據上述內容，能夠得出PPP是為公共服務準公共物品提供制度支撐，在財政投入不足的效果下，通過引入社會資本，來實現目標的共贏。這一制度設計具有公共性，可以研究PPP涉及的公共物品出發，來進一步發展公共物品理論。以《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015-2020 年）》為例，在《綱要》中，能夠清楚地認識到國家鼓勵“公私合作”的正確用意。這份綱要主要明確了幾種合作方式，包括：

首先，綱要決定，應使國家的公立機構，與醫療機構之間相互合作。確保我國的公立機構，能夠對醫療衛生行業做出一定的貢獻。醫療衛生行業的成本，主要集中在儀器購買方面。如缺乏購買資金，醫院將難以運行。對此，公立機構可考慮就上述問題，與醫療衛生機構進行協商。由前者為后者提供資源，使兩者實現資源共享。最終達到使兩大機構能夠共同發展，共同提升的目的。除此之外，綱要同樣指出，我國部分集團，具備較為先進且豐富的管理經驗。該部分集團，如能夠參與到機構的管理過程中。將能夠為機構的發展出謀劃策，提高新型機構的成長速度以及競爭實力。上述兩大建議的提出，體現了我國對PPP公共性問題的重視。同時也表明，PPP公共性的體現，將能夠使參與者，達到雙贏乃至多贏的目的。對我國經濟的發展，將能夠起到極大的推動作用。

總之，公眾對于物品的需求，使得PPP公共性具有必要性，此外，PPP也需要通過社會資本，為公眾提供服務。但這僅僅是一種手段，PPP的主要功能也具有顯著的公共性。因此，將公共物品作為PPP的理論基礎，能夠更好的理解公共性，來滿足公共利益需求。

二、基于公共性形成的法律原則

PPP公共性形成的原則，主要在于通過環境保護、醫療、文化等內容，為社會的各領域，提供一定的服務。基于這種公共性，PPP制度也就需要有公共性和公平性，可以從中提煉出精準的法律原則，以《公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》進行說明。

（一）公開性

公開性為PPP的主要法律原則之一。所謂公開，既面向大眾、面向所有參與者的公開。上述法律原則的實施，將能夠使參與者，更加積極的參與到PPP項目之中。確保PPP項目的優勢，能夠得到最大程度的發揮。為此，需要根據透明原則，來確保公共權利，形成有效的監督。

（二）公平性

除公平性外，公開性同樣為PPP的主要法律原則。PPP制度制定過程中，政府的參與較為廣泛。可以認為，整個制度的執行過程中，政府均占據著主要地位。這里的公平性具有直接關系，才能夠開展公平競爭，合作的主體才能夠確保公平。因此，根據《指導意見》，雙方需要根據原有的訂立合同，明確權責關系。然后，由社會資本提供公共服務，確保資本獲得合理的收益。根據這一規定，既能夠控制社會資本的準入控制，又能夠優化社會資本的收益，獲取公平。

此外，公平性還需要體現出在多個方面：比如在PPP項目實施的時候，服務定價需要具有高低性，來體現出公平的精神；同時，PPP一般都會具有大量的政府采購問題，因此，需要確保政府財政公平性。按照《意見》的思想強調，公共服務的價格需要按照補償成本、合理收益、公平負擔等原則，如果相關政府可以確保采購過程的公平與公正，并對公共服務的對價支付進行分攤資金投入，能夠突出公平原則。

（三）公益性

只有政府提供公共服務，就需要將社會公益作為PPP法律的應用之義，對于社會公眾來說，服務性具有公益性，在確保公益性的時候，需要適度開展收益性，但還是需要特別強調。

三、PPP經濟法分析——以特許經營為例

PPP制度的執行，需要具備一定的法律基礎作為支撐。就公共性方面分析，PPP制度執行的前提，在于確保制度中政府所提供的物品與服務，均能夠被公共使用。此時，特許經營等典型問題，既會隨之產生。

（一）特許經營的典型性及特殊性

在PPP系統提供公共服務的時候，主要涉及到社會能源、水利、環保等基建工作和公用事業領域的特許經營活動，在整個過程中，需要按照《基礎設施特許經營管理辦法》來執行。另外，制度執行過程中，經營人員仍需要注意PPP的公共性，尤其是項目的公益性相關內容。

特許經營的問題，不僅涉及到有關管理方面的法律。同時也會涉及到《行政法》以及《民商法》等法律。因此，特許經營過程中，經營人員必須從上述法律的角度出發，認識到當前自身所參與的經營模式的特殊性。從而積極糾正自身的行為，確保PPP制度，能夠被有效的執行。特許經營問題，與民生法同樣具有千絲萬縷的聯系。因此經營過程中，對上述法律加以重視，同樣較為必要。

（二）特許經營特殊性需要通過行政法學和國際法進行分析

如：根據《經濟法》的要求，參與特許經營的主體，必須具備二層結構。所謂二層結構，既政府與市場兩大結構。就政府角度而言，特許經營者，必須為政府負責。在此基礎上，根據政府的要求，為消費者負責。就市場問題而言，特性經營者，必須充分關注其所經營的服務與物品的公共性質。應視市場的變化方向，對經營方案進行調整。從而避免經營失敗，使PPP制度的優勢，能夠得到發揮。

（三）PPP模式的實踐過程，也可通過經濟分析法探究其價值

企業實行相應經營策略分析、經營條件探索過程中，可通過行政合同的合法性，來解析其存在的價值。但由于國內關于PPP公共性模式分析的理念上，還存在著些許差異，我們對其經濟法應用定位時，需考慮到企業經營管理，與企業特許經營之間的關系，尤其是對完全否定行政合同的概念定位分析。根據這兩種觀點，從特許與經營的某一種角度開展論證：由于特許經營協議比較復雜，將其設定為混合契約，使用分段定性，從某一個角度或者一個側面來認識到復雜的特許經營協議。如果從更廣協議角度出發，將整合特許與經營兩個方面，從而獲得更加高層次的公私合作。

此外，基于PPP公共性分析研究過程，應從企業特許經營協議實踐的視角出發，分析企業PPP公共性，在企業經營期間獲得政府補貼、稅收優惠政策、以及產業扶植開發等方面的運用與調節情況，對企業啟動PPP項目后，具體實踐情況的探索要點進行探究。這種以企業發展體系為核心的，政府公共服務體系探究過程，不僅確保了對企業項目實施具體情況，與企業發展需求之間相互承接，建立良性循環的PPP公共性解讀過程，也將為政府加強與社會企業合作，引導現代企業經濟收益增加、社會效益優化提供了指導保障。當社會中PPP項目實施時，雙方均可通過法律分析渠道，實現個人經濟利益上的調制，而不是僅僅通過行政管理權，維護企業PPP的公共性。

通過分析特許經營協議形式，考量協議目的，并根據分析要素，PPP公共性設定，為企業在特許經營權基礎上，獲得更好的公共服務提供了引導，也為解決市場與政府之間，合作項目失靈問題的突破提供了窗口。由此，PPP公共性的把握，應注重企業社會資產、企業經營行業的差異，同時也要結合，合作政府服務項目實踐上的差異，才能夠避免PPP公共性探索領域，與社會發展相互承接。例如：政府輔助企業啟動PPP項目時，應結合企業現有資本，通過雙方資金調節，建立雙向互動模式的方法，緩解企業加入PPP項目后，資金、市場等方面的制約條件，以企業近年來經營許可社會評價情況，以及政府未來階段想要發展的主要趨向，來定位PPP公共性以及經濟法層面考慮的要點，進而也就達到了全面引導企業長效發展，并適應社會發展需求的趨向。

綜上所述， 基于PPP公共性從經濟法維度對經營協議進行動態分析。在此基礎上，通過分析特許經營協議形式，考量協議目的，并根據分析要素，PPP公共性能夠設定特許經營協議目的，提供更好的公共服務；同時，上述的政府需要確保采購過程的公平與公正，并對公共服務的對價支付能夠分攤資金投入，來符合公平原則。因此，對于分析特許經營協議典型PPP形式，尤其是突出傳統法學的認識，來推進經濟法的研究。

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