淺談建設項目環境影響評價制度運行機制研究

李明

摘 要：隨著生態環境問題日趨嚴重，我國建設項目環境影響評價制度亟待完善。文章從某項目環境影響評價運行情況入手，綜合全國建設項目環境影響評價制度存在的問題，提出相應的幾點可行性建議。

關鍵詞：建設項目；環境影響評價；法律制度

一、建設項目環境影響評價制度概述

自2015年修改環保法以來，我國通過對《中華人民共和國環境和影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》的修改，實現了與環境保護法的對接，同時剔除了其中不合理的規定，但是我國建設項目環境影響評價制度在具體實施中仍然存在些許問題。通過實地調研某項目環境影響評價運行情況發現，該項制度在現實運用中仍然不夠完善。

某項目為了平衡醫療資源分布，解決民眾尋醫難、看病難的問題，由相關政府部門共同決定籌備建設。根據最新的《環境與資源保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》及《建設項目環境保護管理條例》等相關法律法規，通過對項目現場進行踏勘、調查，委托相關機構編制了建設項目環境影響評價報告書。

通過現場踏勘、調查，對于擬建項目周圍的自然環境、社會環境、經濟狀況及生態環境現狀有大致把握，同時評價內容主要包括空氣、噪聲、地表水及固體廢物等。通過對某項目建設項目環境、污染源的調查評估，分析項目建成后對周圍環境的影響程度。以環境影響分析和工程分析為評價重點，其建設項目環境影響評價報告書總體上對該項目做出了完整的評價分析。

該項目選址合理，嚴格遵守國家相關法律規定，實現了先評后建。某項目編制了環境影響評價報告書，可見其對環境可能造成重度影響，其地理位置相對繁華，對周邊的經濟、社會及生態環境都可能產生不同程度的影響。因此，縱觀該建設項目環境影響評價報告書不難發現，我國的建設項目環境影響評價在現實運行中仍然存在相關問題。該項目規模較大，建設周期長，屬于在建工程，因此即使編制了環境影響評價報告書，仍然需全面考慮相關問題，對于建設過程產生的揚塵、固體廢棄物、污水、噪聲等影響環境的因素，必須做到有效預防。該環境影響對于環境生態影響報告內容較少，不能有效、直觀地反映其對項目周邊產生的生態影響。雖然規定了相關的預警方案，但是并沒有一個完整的替代方案，當然這也是目前我國建設項目普遍缺失的內容。公眾參與力度較小，公眾參與環境影響評價主要通過問卷及公示的方法完成了公眾參與，但是公眾參與的程度仍然不夠深，仍然屬于表面參與的情況。

二、我國建設項目環境影響評價相關的法律制度經過三十余載的發展，目前已經形成相對完善的法律規范體系，但是還存在以下幾個方面的問題

1.執法主體單一。我國環境影響評價主體主要是行政機關。中國的環境影響評價執法機關僅限于各個環保部門。環保部門主要通過審查環境影響評價報告書的方式，一般采取行政處罰或者行政處分的方式去解決問題。廣大的公眾及其他環保部門等沒有成為環境影響評價的執行主體。這樣的執行方式可能利于管理，但是卻忽略了公眾的智慧，并且執行者往往站在有利于自身的角度考慮問題，從而并不能全面考慮問題。

2.責任分配不合理。《中華人民共和國環境影響評價法》第四章專門編寫了相關責任問題。但是，在責任分配方面尚存缺陷。對于法律責任，一般都規定違反《中華人民共和國環境影響評價法》應當采取的處罰方式是行政處分。然而，規劃審批機關、編制機關和其他直接責任人員則由上級機關或者監察機關予以行政處分。這些規定不甚合理。首先，上級機關及監察機關給予行政處分的權力來源存在問題。其次，對于建設單位，則是一律是行政處分，甚至加以罰款。相比而言，這種規定對于處于弱勢狀態的建設單位是十分不利的。

3.完善相關法律制度。針對建設項目環境影響評價制度在運行過程中存在的問題，可以從以下幾個方面著手完善相關法律制度。

（1） 優化環境影響評價立法 。

①確立生態優先原則。生態優先原則是將生態學應用于環保領域的表現，也就是在經濟增長與生態環境保護之間確立環境保護優先的法律地位。針對現實生活的經濟開發活動中經常走先污染、后治理的現象，在環境影響評價領域，要求立法機關及環境影響評價機構確立生態優先原則。具體而言，就是指環境影響評價機構在開展環境影響評價工作中不應當考慮經濟問題。制作環境影響評價報告書的時候，資金項目不能納入其中。并且，環境影響評價專家在相關工作中也不能考慮經濟因素。在生態優先原則的指引下，將環境影響評價制度化、法律化。

②充實環境影響評價內容。我國應該在環境影響評價中加入可替代方案。我國法律目前對可替代方案沒有相關的規定。這就導致環境影響評價相關主題往往不能提供科學、合理的環境影響評價信息。因此，引入可替代方案是現實而必要的。建議將可替代方案納入環境影響評價的內容中。并且，替代方案理應成為整個環境影響評價程序不可缺少的一環。替代方案可以有多個，可以從各個角度提出對擬審批實施行動的完善意見。擬定替代方案的主體可以對可替代方案的內容做出具體而又切實可行的規定，最后考慮各個方面選擇最優的方案。當擬議行動出現偏差時，采取另外的可實施的替代方案。環境影響評價工作中，不能缺少替代解決方案，以促使相關項目能夠達到最優效果，同時也可以防止意外事件帶來不必要的困擾。

（2）構建高效合理的執法機制 。

①切實保障公眾參與制度。針對執法主體單一的情況，我國有必要讓廣大公眾及其他環保組織等參與環境影響評價的執行。同時，加強公眾參與制度的規范化與現實化。《中華人民共和國環境影響評價法》對公眾的知情權并沒有相關規定，因此有必要對公眾參與建設項目環境影響評價的具體程序、方式等做出明確的規定，讓公眾參與制度規范化、法律化并且現實化。

拓寬公眾參與的途徑，使公眾參與從簡單的說明到復雜的咨詢會、聽證會、論證會等。而公眾的信息反饋和匯總將有利于吸收公眾意見，有利于決策的公開透明。對于不同的開發項目根據需要采取不同的途徑。并且，公眾參與的時機應當越早越好。可以在項目的擬議階段加入公眾意見，全面考慮相關建議。

②細化責任主體，建立個案追責機制。《中華人民共和國環境影響評價法》對環境影響評價主體的規定應當細化。盡管我國于2016年通過新的環境影響評價法，但是對環境影響評價主體的規定沒有具體劃分。這樣就導致在建設項目環境影響評價的實踐中包括評價方、審批方、建設方可能存在不認積極履行其法定義務或法定職責，使建設項目環境影響評價工作流于形式，最終沒有人承擔不利責任的狀況，給建設項目環境影響評價制度帶來極大的負面影響。因此，相關的法律法規應制定實施細則，細化以上三者的具體責任，做到權責分明，防止各主體互相推諉。相關法律法規可以規定由環境影響評價機構與評審專家根據自身的過錯承擔相應的責任，對于因為他們的不當行為造成嚴重的環境影響后果的，要求其承擔行政責任或者刑事責任。

③明晰權力部門的職責。各級政府工作部門應在建設項目環境影響評價具體執法過程中切實認真履行各自職責，加強對環境影響評價報告書或者報告表的實質性審查，對施工單位進行嚴格監察，確保事中事后跟蹤評價；開通相關公開渠道，保證相關建設項目環境影響評價工作全過程公開，讓相關部門接受社會大眾監督，讓權力在陽光下運行；嚴格執行建設環境影響評價制度，取消現存的未批先建補辦程序，防止相關人員打擦邊球現象的發生。具體可以將環境影響評價工作通過報紙、廣播、電視、網絡等媒介公開。

三、結語

建設項目環境影響評價制度是在當今環境與經濟沖突日益嚴重的情況下從環保的角度提出的一項符合我國現實需要的制度。這項制度可以促進經濟和環境協調發展，同時能夠提高公眾的參與積極性，對于構建人與自然和諧相處的局面具有重要意義。

參考文獻：

[1]中華人民共和國主席令（第四十八號）.中華人民共和國環境影響評價法[Z].2016.

[2]奧都吉日嘎拉.蒙古國環境影響評價制度研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2014.

[3]韓欣岐.中美環境影響評價制度比較研究[D].蘭州：蘭州大學，2014.