新型城鎮化下農民集中居住轉型效果分析

周云圣 呂倩楠

摘 要：農民是集中居住區建設最廣泛的參與主體，其居住效果的好壞對集中居住工程的推進有著重要的影響。通過對雙溝鎮的調查，重點對農民的集中居住效果評價和由此帶來的問題進行了分析，如政府的補償和溝通機制不當等，并針對這些問題提出了相應的建議，即制定合理補償標準、科學規劃分房、建立溝通機制等。

關鍵詞：新型城鎮化；農民集中居住；效果分析；雙溝鎮

隨著2012年中央經濟工作會議的召開，我國明確了新型的城鎮化建設、發展道路，要求城鎮化建設遵循綠色、低碳、智能、集約的模式進行發展；黨的十九大更是提出鄉村振興戰略，”新型城鎮化”已成為各方關注的焦點。因此新型城鎮化建設工作的開展，不僅響應了國家的號召，還是順應社會總體發展趨勢的表現。自2016年4月起，江蘇省徐州市實施“一地一策”的政策以來，以本質上不改變農業經營的屬性為前提、在農業生態下的集中，其工作取得了顯著的成效，其具有一定的典型性。

1 案例社區概況與調查方法

1.1案例社區概況

雙溝鎮位于徐州東南約34公里處，隸屬于睢寧縣。從經濟建設來說，雙溝經濟發展迅猛，現在已經初步形成以鋼鐵和制衣為主的工業體系，雙溝的農業也很發達，行銷全國的白蓮藕是雙溝鎮的特產。近年來，雙溝鎮黨委政府強抓招商引資，已初見成效。投資1.2億元的億源鋼鐵有限公司和投資1300萬美元的康然機電有限公司在觀音工業園落成。沿104國道兩側的徐州思戀乳業有限公司、徐州觀音液化氣站、東方飛龍純凈水廠等近十幾家合資企業建成投產。

該鎮于 2016 年正式啟動了農村集中居住區建設工作，將57個自然村整合為3個集中居住區和2個特色居民點，拆除舊面積1942畝，可新增耕地1737畝，目前已完成復墾1300畝。為了節約利用土地資源、發展本鎮生態農業和旅游業，土地會被流轉出去，承包給政府或者大戶，并打造成高效生態農業區。

1.2調查方法

以雙溝鎮官路社區為調查對象，調查采用非概率抽樣和偶遇抽樣相結合的方法，綜合考慮了調查對象的年齡、職業、文化程度等特征，通過問卷調查、實地訪談等方式收集了大量的一手資料。調查選取了官路社區居民為主要對象，對社區中的230個人進行調研和訪談，這使得調查具有廣泛性，針對性，層次性。

2 農民對集中居住的評價與分析

2.1集中居住政策的分析

農民集中滿意度是一項綜合性指標，會受到很多因素的影響?？傮w來說，居民們對搬遷到集中居住區后的生活評價不高，且態度較為集中（圖1）?？傮w滿意度平均分2.71（滿分為5），標準差為0.799。49%的居民做出了中性評價，而39%的居民則表示出不滿。相對而言，居民對集中居住的總體態度較為溫和，很滿意或很不滿意的只有14人，占樣本的7%。

農民對于集中居住的滿意度不高，主要原因在于農民對政策實施過程中出現的諸如補償不足，硬件不合格等問題的不滿，對于新生活方式不適應等。另外，還呈現出一種 “離城鎮越遠，滿意度越低”的普遍趨勢，究其原因，在于個人的家庭經濟狀況、受教育程度及自身的社會適應能力等因素因地域的不同而具有顯著差異性。

2.2就業培訓情況的分析

調查發現，約40%的被訪者沒有工作，32%的被訪者在從事一些臨時性工作，23%的被訪者從事固定工作或做生意。被調查中沒有工作的大多是老人，他們的滿意度最低；從事一些臨時性工作的大多是中年婦女，她們的滿意度稍微次于老人；有固定工作或做生意的大多是外地人在此租的商鋪，做點小生意，他們的滿意度高些。這主要是因為收入問題，老年人已經喪失了勞動競爭力，也無法依靠種地來自給自足了，所以滿意度較低；有固定工作或者做生意的農民，有了穩定的收入來源，滿意度相對高些。

2.3收入差異性分析

調查發現，37.5%的居民家庭非農業年收入達到了2萬元以下，0.95%的居民非農業年收入已達到了6萬元以上，這說明在進行集中居住區建設后，農民的土地得到流轉，土地利用率得到提高，“合作社建在黨支部”里的做法也使農民的收益日益增加。但在我們實地訪談中得知由于農民進入合作社的名額有限，且存在部分“關系戶”，這就導致資源沒得到合理的配置，所以這部分農民的經濟水平依舊沒得到提高，相應的他們的滿意度也比較低。總體來說，家庭的非農業收入與居住滿意度呈正相關關系。

2.4居民對社保與醫保的評價

隨著傳統散居模式的打破，集中居住區的醫療衛生服務也向現代社區醫療發展。在我們實地采訪過程中89%的居民反映看病比以前方便了，醫療衛生條件也改善了很多，他們對這一變化還是很滿意的。但當問及家庭醫療保險和養老保險等情況時，45.5%的人表示都沒有，同時問及“他們如果生大病了，怎么籌款時”，68.5%的人把家里的積蓄作為第一選項，僅有11%的人選擇了醫療保險。這說明集中居住區在社保方面的宣傳和政策落實還不到位。

2.5居住區基礎設施建設情況分析

居民對集中居住區各方面的滿意度較為一致，如圖2所示，居住環境、居住條件、公共服務資源、鄰里關系等方面的滿意度平均分在3.3左右，略高于中等水平，其中，出行的便利性獲得了較高評價，而物業管理和服務的評價較低，只有2.82分。需要注意的是，這些方面的滿意度得分明顯高于總體滿意度（2.71），調查表明，集中居住區的生活狀況較農民以前有較大的改善，居民的滿意度也較高。大多數社區的內部綠化、衛生條件較為優越、基礎設施完善、社區周圍的環境狀況好、物業管理達到滿意水平，居民的生活較為舒適。

3 存在的問題及原因分析

3.1補償費用不到位，農民意愿遭忽視

1）土地補償費與流轉前相比較低。農民土地補償費是指因國家征用土地對土地所有者和土地使用者對土地的 投入和收益造成損失的補償。在發達國家，政府對征收土地予以公正補償，即按照被征收土地在公開市場上能夠實現的客觀價值（又叫公平市場價值（Fair Market Value））進行補償。從調查中得知，超過1/3的居民目前已經沒有自己的耕地，土地基本上均已流轉出去，流轉金額每年為800/畝，但 80%的農民對自己土地流轉出去并不滿意。因為農民自己種地每年每畝地所產生的利潤遠大于800，且實際補償到他們手里的是扣除了物業費等其他費用的剩余金額，這些錢根本不足以維持因集中居住后生活方式改變的開銷。

2）拆遷過渡費不能滿足基本租房要求。拆遷過渡費又稱臨時安置費，主要用于拆遷至回遷時間段的租房費用（不含搬家費）。大多數被調查者反映，在拆遷過程中，他們是自己貼錢到外面找房、租房，政府在此過程中并未給予任何幫助。這一問題在很大程度上加劇了農民對政府政策制定和執行信任度的不滿。

3）拆遷補償工作落實不到位。調查中發現，居民對集中居住的不滿主要來自拆遷安置政策的制定和執行環節。問卷中設置了兩個問題來測量居民意見，一是“現在回頭看，您對當初拆遷補償的標準是否滿意？二是“總體上您對搬遷的組織工作有何評價？”對這兩個問題，一半左右的居民給出了中性的評價。只有不足5%的居民對拆遷補償標準表示滿意，5%的居民對搬遷組織工作表示滿意，無人選擇“很滿意”。也正是這一結果，拉低了居民對集中居住的總體滿意度。

3.2房屋分配不合理

社區的住宅面積是根據村民之前的房屋面積進行拆遷補償的，但村民對住房位置和樓層高度并沒有選擇的權利，主要由政府根據上級政策隨機分配的，這就導致了那些居住在高層樓層的老年人會選擇把房屋空著，而住樓下的地下室，因為老年人腿腳不利索，上下樓危險性太大了。在訪談過程中，一位67歲的大爺說：“家里的孩子都外出打工了，我們家住在6樓，我一個人住不了那么大的房子，上下樓也擔心，沒人在身邊，生怕栽倒了就“起不來了”。這就會導致村民和政府之間的矛盾增加，而且也會降低村民的居住意愿。

3.3政府與農民之間的溝通機制不完善。

部分村鎮強制推行集中居住政策，缺乏與村民的良好的溝通，出現了“強拆”“暴力”等行為，這不僅使政策的實施難以進行，還會造成集中居住政策在實施過程中矛盾問題突出。在調查的數據當中，“不清楚”、“不知道”、“不好說”的比例占有很大一部分，如對集中居住有49% 是中性評價，這說明政府與村民的溝通不足，村民的知情權沒有得到充分的體現。另外，由于農民受教育程度較低（被調查人群僅22% 是高中及以上教育水平），認識問題不全面，所以對政策的理解能力有限。

4 對策與建議

4.1堅持以人為本，給予合理補償

針對目前我國部分地方政府對“土地財政”的沖動，要成立有專家學者、第三方機構、政府部門共同組成的組委會在決策實施前進行科學評估和預測，防止拍腦袋決策。要加大對拆遷補償款項的專項監督，實行公開透明的政策；藏富于民更有利于社會的穩定與發展，農村經濟的發展依賴于農民和地方政府的共同努力，政府作為一個輔助性的角色協調各方利益，要盡可能最大程度地維護農民的利益。在集中居住的過程中，地方政府要靈活使用政策，以具體問題具體分析的態度對待農民的需求，本著尊重農民的切身利益和維護農村內部的團結與穩定的精神去執行政策。針對調查中存在的農民花費多年積蓄剛剛建成不久的新房，政府應該給予較高的補償，根據房屋結構、內部設施、材料、面積等綜合條件進行賠付。

4.2因人制宜的做好科學分房規劃

住進集中居住區的大部分是老人和孩子，二者都是社會上的弱勢群體，在上下樓時難免存在不方便的時候，因此，政府在分房時要考慮到特殊人群的需求。首先，在建造房屋前調查一下農民的家庭成員情況，主要了解家庭中老人和孩子所占的比重；其次，根據拆遷補償面積合理的規劃建造每戶的住房面積和樓層問題；最后，再分配住房時，以老幼優先為原則。

4.3建立政府引導與農民參與的有效協調機制

在集中居住區的建設中，必須建立政府引導與農民參與的有效協調機制，一方面有利于強化政府的主導作用，另一方面又充分地尊重了農民的意愿，有利于新農村建設和諧有序的進行。如實行政策公開化，強化村民的知情權，尊重并充分聽取民意。引導農民集中居住是涉及到農民切身利益的大事。使廣大農民了解相關的 政策法規，保障他們對集中居住的知情權，調動他們參與集 中居住區建設的積極性和主動性，是引導農民集中居住成功的關鍵。

4.4完善農民社會保障體系

完善養老、醫療、失業等社會保障制度。首先，在農村集中居住的過程中，要不斷完善與之相適應、能夠可持續發展的養老、醫療、失業等社會保障機制，使農村居民“老有所養”，看病方便又價格合理，使農村居民能看得起病；其次，應通過提供公益崗位、提供免費就業培訓、鼓勵創業、搭建就業信息橋等方式促進中心村農民就業，增強自身的生存發展能力。這一切都是為了從根本上解決農村居民搬進農民集中居住區的后顧之憂。

5 結論

從全局來看，雖然農村集中居住有利于現代農業的大規模展開、村鎮經濟的轉型、城鄉差距的縮短、農民生活環境的改善等。但不能否認的是，這項工程仍存在著諸多問題，如拆遷不滿、溝通不善、生活習慣不適應以及未來出路不確定等。從微觀來看，農民集中居住效果的滿意與否是受多種因素綜合作用的結果，并且各種因素的作用方向也不相同。結果表明：農民對其集中居住效果的滿意度整體較高，但對政府在土地流轉、拆遷補償、政策落實等方面還存在一定的信任危機。這說明，該地區的農村集中居住區建設還有很多亟待改進的地方。

參考文獻

[1] 黃鸝，王付春.農民集中居住生活滿意度及其影響因素分析——基于安徽省1121份問卷調查數據[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2015，16（03）：47-52.