國家治理中的張力與限度

王琴

摘要：中國中央集權的體制下，國家治理的關鍵問題始終圍繞著“一統體制與有效治理”之間的矛盾和張力。從中央的角度來看，必須強調權威滲透，以保持對地方的絕對控制；從地方的角度來看，必須強調靈活變通，以實現地方發展的有效性。國家治理的過程實際上是一個權力分配的動態調整和博弈過程。中國國家治理的邏輯是在這一基本矛盾下的具體運行，通過制定出一系列相應的制度設施和應對機制：具體執行的靈活性、政治教化的禮儀化、運動型治理機制，成為中央和地方、國家和社會關系的重要解釋變量。因此，在分析國家治理的多層邏輯時，不僅需要關注組織內非正式制度關系對正式制度的影響，還需要從更宏大的背景中，將國家與社會的互動關系納入國家治理邏輯。如何動態把握官僚科層的權威關系、市場效率機制與社會的非正式關系等多重機制中的互動，成為影響治理有效性的重要因素。

關鍵詞：國家治理；央地關系；政社互動；治理能力

一、問題緣起

中國國家治理模式及官僚組織體制在以往研究中并未加以重視。周雪光通過對比王亞南（1981）的階級分析視角，認為國家是一個組織制度，官僚體制作為一個組織形態，是研究國家治理的微觀基礎，與此相應的制度安排所產生的官員行為，對于解讀國家治理制度安排背后的因果機制，以及由此導致的行為表現、制度邏輯有重要意義。對中國官僚制度的組織學分析，是考察宏觀制度環境的重要人口。周雪光在《中國國家治理的制度邏輯》一書中，以行為科學為研究視角，借鑒組織社會學相關理論基礎，探討和解釋了國家治理的邏輯是如何體現在具體微觀行為中。同時，通過橫向比較和縱向歷史分析，闡述了中國君主官僚制與韋伯意義上的官僚組織的差異和支配形式，解釋了中國官僚制度在國家治理中的作用和地位。

在中國歷史上，中央統一權威與地方有效治理之間的內在矛盾，以及衍生出來的應對機制，成為研究中國國家治理的核心。而國家治理的中央和地方之間的集權和分權關系、國家和社民眾的關系則成為這一核心的兩條主線。麥卡菲和麥克米倫明確提出組織規模負效應，黃仁宇反復強調“數目字管理”技術在治理規模上的重要性。伴隨數目化管理而來的條條框框、繁文縟節、組織僵化等降低治理靈活性和有效性等問題，周雪光提出，在中央集權的體制下，中國的國家治理規模不僅取決于物理空間和人口規模的硬性約束、治理內容還取決于治理形式。治理規模是影響治理制度的關鍵變量，僅僅靠“技術治理手段”是無法解決的。從國家的視角來看，國家治理的“一統體制”要求維系國家完整性和貫徹中央政治意圖，“有效治理”要求地方政府在面對現實中的矛盾時能夠靈活變通。但超出一定約束控制的靈活變通極易出現各級政府官僚權力的各行其是、偏離失控的危險。中國歷史上這一矛盾不斷在動態中尋求平衡點，于是出現“一死就放、一放就活、一活就亂、一收又死”循環怪圈。中國的國家治理即是管理的藝術、也是執行的藝術。國家治理的過程實際上是一個權力分配的動態調整和博弈過程。中國國家治理的邏輯是在這一基本矛盾下的具體運行，通過制定出一系列相應的制度設施和應對機制，從而實現國家治理的有效性。周雪光提出國家治理的三個應對機制包括：具體執行的靈活性、政治教化的禮儀化、運動型治理機制。這三個應對機制之間的共同作用和相互關系，實質是“權力的分配邏輯”，這三個應對機制成為中央和地方、國家和社會關系的重要解釋變量。

二、中央和地方之間的集權和分權關系

韋伯關于官僚制組織理論的邏輯分析，成為研究官僚組織的基礎。在韋伯看來，任何權力不能持久建立在強制或暴力基礎上，任何支配的持續運轉都要訴諸對其正當性的辯護。“韋伯式”的官僚制認為，官僚制組織中的權威關系是建基于合法性基礎之上，官僚制的組織形式和合法性來源構成了官僚國家的基本元素，成為國家運行的歷史淵源和內在機制。基于不同的合法性權力來源，韋伯提出的三種“理想類型”的權威模式：傳統權威、卡理斯瑪權威、法理型權威，這三種權威類型都作為國家權力合法性基礎。由此，韋伯式國家治理形成了 “合法性基礎一權威類型一支配形式”三位一體的分析框架。韋伯通過對不同權威支配邏輯下的政府運行方式和特點的分析，闡明了不同合法性基礎下的官僚體制是如何運作的。

中國的君主官僚權威，一方面是建立在至高無上的傳統權威的合法性基礎上，官僚權力的基礎來自于自上而下的君主授權以及相應的制度安排；另一方面，君權神授的卡理斯瑪權威以“德治天下”對皇權形成道德約束。君主與官僚間的互相依賴和制約，成為君主官僚制保持活力的制度基礎。所以，中國官僚體制的合法性來源于自上而下的“授權”，地方政府表現為“向上負責制”的行為邏輯，這區別于韋伯意義上的官僚制支配形式。周雪光認為，在正式制度上，皇權不受官僚體制規則羈絆，君主的專制權力凌駕于官僚權力之上的權威和合法性基礎，使得君主有隨時叫停和打破常規官僚體制的權力，這是造成皇權和官僚權力之間經常性緊張的關鍵。

新中國成立以后，中國執政黨的權威并沒有像西方的政體，建立在韋伯意義上的法理型權威基礎上，而是在封建君主官僚制皇權基礎上，延續和復制了卡理斯瑪權威合法性，成為黨和政府權力運行的邏輯基礎和制度安排的合法性來源。其表現出新的組織方式和行為特點：（1）壟斷權力的逐級復加，形成國家治理邏輯的“上下對口”、“向上負責制”的逐級復加組織結構；（2）從“向上負責制”到“直接對上級負責制”。隨著治理規模的擴大、行政組織的延伸和組織關系的復雜，治理技術的發展，依托各種治理技術對官僚形成約束；（3）規則的困窘。卡理斯瑪權威和法理型權威對規則的不同側面；（4）國家權力、官僚權力和民眾之間的關系。

然而，隨著社會多元主體發展和分化、對多元利益和價值的追求、對公平法治環境的期待，挑戰著卡理斯瑪權威和官僚體制的合法性基礎，成為推動著我國政黨不斷向法理型權威轉變的壓力和動力。由此，國家治理的合法性成為“執政黨-官僚體制-民眾”之間關系的核心。

（一）政府組織治理模式：“控制權”理論

當前，學者們提出了很多的模型試圖解釋官僚組織的運作過程和行為邏輯，如錦標賽模型、行政發包模型等。周雪光認為周黎安提出的“晉升錦標賽”是關于組織激勵機制的理論，有特定的條件性，缺乏對基層政府內部運行機制的分析力度；周雪光也認為，“行政發包制”是探討中國國家治理的特點，并非“集權”和“分權”的關系，缺乏合理的理論分析框架來解讀政府的微觀行為和過程機制，對于地方解讀政府行為缺乏實證意義。然而，“委托一代理”模型的激勵機制和多重目標之間的反復博弈，在中國政治問題的研究上，具有重要借鑒意義。委托方、管理方和代理方之間的關系會因為控制權分配的不同而變化，由此，借鑒組織學理論的基礎上，在分析中國三級政府模型中，提出了一個針對政府內部權威關系的理論模型，進而將政府各部門之間的控制權概念化為三個維度：目標設定權、檢查驗收權、激勵分配權。“控制權”要素在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式，導致了迥然不同的政府治理模式，并誘發相應的政府行為，這三種控制權要素在政府間的權力分配處于動態調整中。

現有研究文獻認為，“層層加碼”和“共謀行為”是相互矛盾的政府行為，周雪光認為其實是相同的行為邏輯，并將三維“控制論”的不同支配方式導致的政府間不同治理模式，概括為高度關聯型、行政發包制、松散關聯型、聯邦制四種治理類型。周雪光以環境治理的田野實地調研為例，將“控制權”理論作為一種新的分析框架，嵌入到市環保局對市政府與省政府內部運行機制，對其權威關系和制度安排進行麻雀式解剖和分析，進而將基層政府共謀行為的運行黑箱打開。向我們解釋了地方政府間的“層層加碼”和“共謀行為”是如何共處于官僚體制結構內。為進一步實證研究基層行為的邏輯，提高繼承政府治理的有效性提供了重要的意義。

在中國歷史上，運動式治理機制有著一整套制度設施和環境，是國家治理制度邏輯的重要組成部分。周雪光反復強調，制度邏輯的歷史延續性對現有制度設計的影響，其國家治理的運動式模式分析中，將運動式治理的歷史條件、制度環境進行闡述，對其產生的“行政問題政治化”、政府信仰危機，這些都不利于法治國家、法治社會的建設。運動式治理機制極易產生“工具性價值變為終極價值”（Merton 1952：365）、手段代替目標的官僚行為定式，成為常規官僚體制發展的弊病，運動式治理突破常規官僚機制，為央地之間的關系提供了合理性解釋。在改革新階段，如何突破運動式治理悖論，為深化簡政放權改革提供了應對策略，成為考驗政府治理能力和實現治理有效性的關鍵。

（二）非正式制度在國家治理中的作用

中國政府通過“理性化”制度設計來引導和激勵政府官員行為。然而，中國官僚體制不僅是一個組織制度，而且是一個人際關系交錯相連的社會制度。這意味著對中國的制度考察，不能僅僅局限于體制內的正式組織，還必須將國家治理的邏輯嵌入到社會關系中，才能深刻理解中國的政治生態。中國的官僚體制不僅是一個組織制度，還有一個人際關系的社會制度。中國的官僚制度是建立在一系列繁文縟節、社會價值等社會觀念等基礎之上，在長期的歷史發展中成為國家基本的組織形態。這也是歷代君王在國家治理中，面臨治理規模問題時選擇的一種靈活性機制。“當實施過程在科層制度中逐級向下延伸時，上下級間的非正式社會關系更加突出并占據主導地位，從而使得社會關系基礎上的非正式談判博弈愈演愈烈……這種互動在許多情形下不是基于正式權威關系的，而是更多地來自相互依存關系。”非正式制度在國家基層治理中起著關鍵作用。基層政府作為與群眾直接打交道的政府層級，必須將中國傳統的儒道文化和鄉紳自治的歷史傳統鑲嵌并融入到基層社會治理結構中，才能確保實現社會治理的有效性。

三、國家與社會關系

國家與社會關系是國家治理的另一條主線，表現為國家和社會群體的相互影響。以往的研究，將中央和地方關系的討論局限在行政官僚體制內，而國家和社會之間的互動關系，越來越成為影響國家治理有效性的重要邏輯關系。運動型治理是在官僚體制內部發起，通過將民眾卷入，進而發展成有組織的群眾運動的過程。周雪光通過案例對比分析，兩個村莊在相同的區域環境和資源環境下，基層政府在執行上級政府政策目標時表現出的差異化運作邏輯。兩個村莊在針對政府發起的公共項目，基層干部和當事人所表現出對動員資源、問題解決所動用的社會網絡關系，體現了國家治理中社會關系是如何鑲嵌進來，并影響基層治理的有效性。這種通過使用社會資本和社會網絡資源，具有“被迫利用”屈從型模式，而非建立在國家與社會間的“互惠”利益基礎上，從而在一定程度上損害了國家治理的社會基礎和有效性。在基層社會治理中，如果沒有將社會關系的鑲嵌和參與，國家治理的意志無法順利實現。因此，周雪光得出結論，官僚制度邏輯必須將更廣大的社會背景嵌入到各種制度邏輯的互動中探討，這是把握國家治理邏輯，并將其運用到具體案例實踐，實現治理有效性的關鍵。

（一）國家運作的邏輯

國家治理邏輯貫穿于自上而下的政策制定和執行。傳統的中國治理模式中，鄉村社會有穩定的宗法自治制度基礎，中地關系處于相對松散狀態，歷史上存在皇權不下縣等情況，基層社會依賴鄉紳宗主的傳統個人魅力型權威實現社會自治。然而，解放運動依賴，隨著國家滲透與控制能力的增強，傳統的分而治之的狀態在制度層面正在消逝。中央政府逐漸通過縱向“條條”和橫向“塊塊”的層級結構，實現政治教化和社會治安等意圖。國家的邏輯主要是國家通過公共政策實現對鄉公共產品的項目供給，關注在實際運行過程中的具體結果。縱向層級的科層制結構，國家治理的有效性意味著，政策的制定和執行需要統籌考慮不同部門之間的多重目標、多重利益之間的互動、競爭和妥協，為解釋中央與地方之間政策執行有效性提供了邏輯依據。

（二）官僚制運作的邏輯

國家政策是通過各級政府的官僚組織體系加以貫徹落實的，基層政府在國家和鄉村治理之間扮演的角色是如何起作用的？當前關于官僚政府的行為研究主要從施壓、控制、旁觀到積極維護程序公正等角度揭示了政府行為的特點。周雪光認為，基層政府的具體行為雖然表現各異，但其實質也存在一套穩定的官僚制邏輯。組織管理學理論認為，組織行為是官僚政府對任務環境和組織內部激勵制度適應的結果。政府官僚的向上負責制和激勵機制使得官僚政府對至上而下的任務和指令極其敏感。同時，面對中央政府相互矛盾和沖突的多重政策目標時，地方政府如何通過分配“注意力”資源，實現各種目標和利益的平衡，實現政策執行的靈活性。

（三）鄉村運作的邏輯

在中國，村民參與公共領域中的行為方式不與西方意義上的公民身份和地位一致。鄉村生活不是圍繞個人建立起來，而是嵌入到一個更大范圍的鄉村社會網絡關系中，主要表現為社會關系，如費孝通所描繪的“差序格局”構建起來的“社會圈子”。個人受到所處的社會關系的制約。從歷史過程來看，隨著社會的多元化發展、個體公民意識的增強、法治社會等制度環境的構建，各行為主體的角色和重點也在不斷變化，尤其是地方政府在鄉村治理中的作用越來越突出，鄉村邏輯從社會和經濟領域擴展到政治領域中，其在國家治理中表現得更為活躍和具有有效性。鄉村的邏輯在不同時期，雖然受到國家邏輯和官僚制邏輯影響，但它仍能根植于具體社會關系和社會制度之中，表現出獨特的組織機制。這啟示我們觀察國家治理的有效性，不能僅僅局限于國家邏輯本身，還需要具體的鄉村制度在微觀行為上的表現。在這一點上，周雪光強調了制度的內生性作用，即隨著時間的推移，早期的國家制度已經在村莊發生作用，基層政府和鄉村行為受到早起發生的事件的規范和約束作用。

（四）國家與民眾間的抗爭邏輯

近年來，中國社會發生的重大集體抗爭運動，在國家高度組織化的社會管理和控制中，表現出“非直接利益相關者”的特征，各種無組織的、各自分散甚至矛盾的利益群體匯聚形成對政府權威的集體行動。現有的研究文獻集中在非社會主義的經驗研究上，組織能力、資源動員和利益表達等均無法對集體行動進行合理解釋。這些建立在西方集體行動理論基礎上的研究假設，無法對中國本土文化具有解釋力，需要重新集合中國的制度環境和歷史文化進行考慮。周雪光通過對比中西方理論差異，指出中共國家治理的制度安排以有形、無形的組織方式，構建了社會中的權威關系、政治過程和資源配置渠道的制度機制，成而塑造了不同組織群體間的邊界和關系。國家的制度結構，限制了社會和個人的利益訴求的選擇范圍、方向和形式。在社會群體在沒有共同利益的情況下，國家和社會關系建構的制度空間，限制了社會群體和個人政治參與的渠道和方向，以及自我利益的表達途徑，其做出的行為在有限選擇范圍內表現出同步性，從而導致非共同利益性的“大多數”現象。因此，基基于中西方之間不同的國家制度形式，在研究中國的問題時，需要將國家制度形態納入理論模型，才能對集體行動的產生和表現方式給出令人滿意的解釋（Tarrow 1989）。

在“組織的集體行動”方式中，周雪光提出“集體無作為”這一概念。從市場經濟到社會主義的發展，現代國家崛起使得權力越來越集中于國家，個人越來越無力反抗，弱者進行反抗的方式具有有限性，所以只能運用“韌武器”進行表達，這是社會主義的政治背景下的隱性“抗議”。然而，這些集體行動背后反映了社會主義國家制度在處理國家和社會關系中的空間限度，在國家治理的有效性中損害了政權的合法性。因此，在考量民眾的無組織集體行動和集體無作為對國家治理有效性和合法性的影響力度上，國家需要制定相應的政策，并啟動相應的改革，對政府與社會之間重新進行制度安排和權力分配，并動態調整。這種這種“非組織的集體行動”，不僅僅是中國面臨的問題，也是其他社會主義國家在社會轉型時期面臨的困境。所以，這一概念的應用，對于重描述社會主義國家，調整國家治理的制度安排，重構國家與社會的關系具有普遍的意義。

國家治理的制度邏輯，向我們展示了在國家治理規模客觀的條件下，治理一個國家的需要處理政府間關系、國家和社會關系的復雜性和艱巨性。最后，對帝國治理的基本特征的闡述，回答了中華帝國為什么在歷史上經歷了停滯、低迷和徘徊的原因。因此，在今天的大國治理中，國家如何扮演自身的角色并保持其治理的統一和有效，既是一個社會問題也是一個時代問題。國家如何定位自身的角色和職能，處理好中央與地方政府間、國家與社會的關系，仍然需要研究者們在理論上把握宏觀制度邏輯和微觀行為之間的意義，識別不同群體背后的多重制度邏輯，解讀具體歷史背景下的制度邏輯和相互關系，最終實現國家的有效治理。

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