縣級執行預算法的幾點思考

李兆雙

摘要：《中華人民共和國預算法》的實施，對于規范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規范、公開透明的預算制度具有劃時代的意義。縣級在實際執行過程中存在一些困難和疑慮，筆者對此進行思考并提出幾點看法。

關鍵詞：基層財政；預算；建議

《中華人民共和國預算法》的實施，對于規范政府收支行為，強化預算約束，建立全面規范、公開透明的預算制度具有劃時代的意義。縣級在實際執行過程中，受制度設計、認知水平、各地實際等因素影響，存在一些困難和疑慮，筆者對此進行思考并提出幾點看法。

一、存在的困難和疑慮

一是預算草案編制方面。預算法對提前下達下級下年度項目資金做了規定，這有利于提高預算準確性。但在實際執行時，上級提前下達縣級資金的比重較低，有些到了預算編制完成后才下達，致使無法落實到具體項目，也無法列入年度預算，不能保證預算準確性，造成預算、決算兩張皮。同時，為讓社會公眾看懂預算草案，預算法規定按照支出經濟分類科目編制預算。目前的支出經濟分類科目分為辦公費、印刷費、郵電費等等，細化程度較高，年度預算執行中難免因價格波動、工作量變化等引起實際執行與年初預算數的差額。若必須按年初科目控制執行，最終通過預算科目調整來實現與實際執行一致。而預算法對部門預算支出科目調整僅作出原則性規定，并未明確具體調整程序，給貫徹落實造成困難。

二是預算草案報送時限方面。預算法規定財政部門應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交初步審查，這一規定有利于人大專門委員會有充足的時間審查預算。而具體到縣級，通常縣級人民代表大會早于國家、省市人民代表大會，一般在每年1月初到2月初召開。按上述要求，預算草案要在11月底到1月初之間提交人大預工委審查。但是研究業務工作的中央經濟工作會議一般于12月召開，各部門內設機構確定工作計劃一般也要到年底或下年初。有很多收支政策，特別是涉及民生擴面提標以及各級黨委、政府重大決策部署的支出項目，在11月份并未最終明確，例如城鄉居民養老保險、醫療保險和基本公共衛生服務財政補助等。這種時間倒掛的安排，使部門預算與業務計劃難以有效銜接。這些支出對于縣級，特別是財政困難縣來說，是必保支出和支出的“大頭”，導致預算草案遲遲不能確定，給預算編制的準確性和可執行性造成困難，影響巨大。

三是預算執行的約束性方面。預算法對預算調整事項有專門的規定，并且還規定了在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，這些規定有利于硬化預算約束。但實際執行中，每年上級都會有民生、增資、減稅等政策出臺，如進一步擴大小微企業所得稅優惠，國家節能減排等稅收優惠，給地方造成一定減收，不制定增收政策措施難以實現收支平衡。出臺各項扶持企業發展、社會經濟發展的支出事項，也需要按照財權與事權匹配原則由地方承擔支出，這部分支出雖然可以通過預算調整解決，在減收增支等多重壓力下，縣級政府預算能夠調整的空間有限。同時，預算調整事項難以嚴格按照規定操作。如上級下達新增政府債券資金，要求盡快落實到項目單位，若按規定，經制定初步調整方案、提報政府研究、提交人大專門委員會審查，再經人大常委會批準后撥付資金，將影響資金使用效益，并加大融資成本。

四是組織收入和配套支出方面。預算法規定各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標。該項規定只是原則性的，具體細則沒有出臺。在實際執行過程中，縣級考慮組織收入難易程度，政府財政部門一般會下達指導性的收入目標，或將人民代表大會通過的收入預算予以落實到具體征收部門，這種情況是否符合預算法規定沒有明確。預算法規定上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金（按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外），這有利于減輕下級負擔，但在實際執行過程中，上級往往出臺許多政策涉及縣級的支出責任，因此出現上級出政策，下級出資金的“你請客、我買單”現象。若出臺政策不是縣級的支出責任，也通過評審加分的形式，鼓勵縣級“自愿”配套，造成越困難的地方，越得不到專項轉移支付項目及資金。

五是轉移支付安排方面。國家鼓勵逐步提高一般性轉移支付比重、壓減專項轉移支付比重，但在實際執行中，沒有確定哪些是一般性轉移支付、哪些是專項轉移支付，導致同一個項目資金，一部分確定為一般性轉移支付，另一部分確定為專項轉移支付。而且部分確定為一般性轉移支付的項目資金，也規定用途，如果不按規定用途使用，則上級可能會考慮下年度少安排該地區資金。另外，預算法規定專項轉移支付應當分地區、分項目編制，這有利于項目績效管理，發揮資金的最大效益，在實際執行過程中，除本級安排項目外，提前下達的專項轉移支付需要時間落實到項目，沒有提前下達的項目就更不能實現分地區、分項目安排。本級安排的項目，尤其是獎補類的，通過年初預留項目資金總額，根據下年度實際完成情況據實獎補，作為基層單位，不啟動項目無法安排預算預撥資金，預算也無法列到具體實施單位。

六是預備費使用范圍方面。預算法規定，按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于自然災害等突發事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。在實際執行過程中，各部門單位不可預見的支出和政策性支出很常見，但多數不是自然災害等突發事件，對此項支出預算法沒有作出明確規定。如果按照“無預算不支出”原則，將影響部門業務工作和落實上級重大決策部署。而這些年度預算執行中臨時性、突發性工作，若進行頻繁預算調整，表現為年初預算編制不準確。

二、進一步完善預算管理的幾點建議

預算法修訂后實施已3年有余，但預算法實施條例遲遲沒有修訂，建議盡快出臺預算法實施條例，進一步明確上述事項，做到既具體詳細，又有可操作性，還與實際相適用，促進預算法的貫徹落實。

在預算編制上，進一步明確提前下達下年度資金的時限和比重。市級以上對區縣提前下達轉移支付應于10月底前下達，鼓勵采取系統留痕的電子傳遞方式下達，既方便快捷又有據可查，防止年底突擊下達，落款卻是在年中。同時，預算是根據下年度工作計劃預計編制的，執行時是根據實際開展的，兩者不可能完全一致，要對這種差別予以合法化，避免認識上的極端傾向，防止預算僵化。在支出科目編制上，考慮將部門支出經濟分類科目參照政府支出合并，按照合并后的科目控制執行，以增強對客觀實際變化的調整性、適應性。預算法實施條例明確科目調整的具體程序，進一步強化預算科目調整的嚴肅性，又要承認預算科目調整的現實需要。

在報送時限上，建議對于縣級預算草案提報時限不再做具體要求，由縣級人大專門委員會會同財政部門靈活確定。同時，建立政策內部提前告知制度，涉及民生擴面提標以及各級黨委、政府重大決策部署的支出項目，盡早明確各項政策內容及標準，提醒下級財政保障重點、做好收支測算和財力統籌，切實增強預算編制和執行的科學性、完整性、準確性。或者改變目前按公歷年度作為預算年度的傳統做法，參照英國、日本等國家，按照人民代表大會工作周期設置預算編制執行周期，實行跨日歷年的財政預算年度。

在預算約束上，建議預算法實施條例中明確上級不出臺涉及當年減收增支的政策，在下年預算編制時提前安排；確需當年出臺的，造成的減收或增支，由出臺政策的上級給予全額補助。同時，對預算調整程序作出詳細規定，明確各個環節的工作時限，逾期視為同意，以加快預算調整時限，甚至可以實行追認確認制度，增強預算法的可操作性和可執行性。

在收支安排上。允許地方政府下達指導性的收入目標，或者將人民代表大會通過的收入預算予以落實到具體征收部門，綜合治稅支出可由財政給予補助。支出安排上，禁止出臺下級支出責任事項，即需出臺的涉及下級支出責任的部分，由出臺政策的政府或部門承擔支出，避免“你請客、我買單”現象。同時，禁止通過評審加分等方式，明令或變相引導各級為項目進行配套，切實減輕地方特別是財政困難縣的財政負擔，使專項轉移支付項目有充足的資金保障。

在轉移支付安排上。進一步明確一般性轉移支付和專項轉移支付范圍和界限，一般性轉移支付不再規定名義用途，由各級政府作為財力統籌安排使用。另外，允許縣級預算編制中根據上年度合理預計的上級專項轉移支付項目的情況，以及各級獎補類項目，通過年初預留項目資金總額，根據年度實際完成情況據實獎補，不再分地區、分項目編制。

在預備費使用上，建議在預算法實施條例中，對預備費的使用作進一步細化解釋，將黨委、政府臨時性、重大決策、突發性、政策性支出納入預備費支出范圍，允許部門單位和政府在難以預見又必須支出的情況下，經過一定程序動用預備費支出。同時，進一步明確和簡化預備費動用程序，做到程序簡單、易操作，又不突破支出總額。

（作者單位：山東省五蓮縣財政局）

責任編輯：凌玉