英國農村區域協調發展的經驗與啟示*

周應華，朱守銀，羅其友，劉 洋，徐 鑫，陳澤南

(1.農業部發展計劃司，北京 100125； 2.農業部干部管理學院，北京 102208； 3.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081； 4.農業部規劃設計研究院，北京 100125)

0 引言

黨的十九大報告提出實施“鄉村振興戰略”和“區域協調發展戰略”，堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化。英國是歐洲最發達的農業國之一，在農業現代化和城鄉融合方面走在世界的前列。系統考察剖析英國農村區域發展歷程、區域協調發展的成功做法和經驗教訓，以期為探索新時代我國農業農村現代化和區域協調發展的新思路、新途徑提供借鑒和參考。

1 英國農村區域差異及其變化

1.1 英國現代農業特點及其區域不平衡性

英國國土面積為24.4萬km2，其中2015年農用土地1 722.9萬hm2(表1)，占國土面積的70.6%。農用地以草場和牧場為主，草地面積988.0萬hm2； 其次是耕地605.9萬hm2、其他土地和林業129.0萬hm2[1-3]。2015年，全英總人口為6 578.9萬人，農村人口1 111.4萬； 農業勞動力47.6萬，占全國勞動力總數的1.5%，遠低于歐盟國家5%的平均水平； 農業產值239.4億英鎊，占全國總產值的0.6%。

表1 1990—2015年英國農業用地變化 萬hm

圖1 英國土地利用類型

1.1.1 英國現代農業特點

英國是較早實現農業現代化的國家，英國現代農業呈現以下5個方面特點：

(1)區域化布局。從自然環境來看，東部和南部地區屬于農業區，以谷物生產為主； 西部和北部屬于牧業區，以畜牧業生產為主。英國地勢東南低、西北高，東南部為平原區，土壤肥沃，適于耕種，是英國主要的糧食生產區，重點發展以谷物和園藝作物為主的種植業； 北部和西部多為山地和丘陵，降水量豐富，草木旺盛，適合發展畜牧業[4]。從產業布局來看，在自然條件、生產習慣、政策扶持等諸多因素影響下，英國已形成了一批各具特色的農業產業帶和農業產業區，如以英格蘭東部的東安格利亞、倫敦盆地和威爾德丘陵為核心的園藝生產區； 以英格蘭的南部、中部和東部為核心的小麥生產區和大麥生產區； 以英吉利和林肯郡為核心的甜菜生產區； 以南蘇格蘭高地、奔寧山脈和北愛爾蘭山地為核心的綿羊養殖區。

(2)農業規模化經營程度較高。英國農場規模雖不及美國、加拿大等農業大國，但在歐盟國家中，英國是農場平均規模最大、大農場比重最高的國家之一，這是英國的農業勞動生產率顯著高于歐盟其他國家的重要因素之一。據統計，英國大約有2.18萬個農場，平均規模達80.4hm2，其中土地面積超過100hm2的特大農場數量雖僅占農場總數的18.9%左右，但卻占農場土地總面積的74.4%。

表2 2015年英國各地區農場數量及平均規模

萬戶、hm2

(3)以畜牧業為主導。種植業產值僅占全英農業總產值的35.3%，而畜牧業則占到54.8%，畜牧業明顯地超過種植業。英國的牧場面積接近全國總面積的一半，為畜牧業服務的飼料種植面積又占了全國耕地面積的一半，大片耕地用來種植飼草和飼用甜菜等。英國主要農作物有大麥、小麥、油菜、馬鈴薯、甜菜，分別占耕作面積的40.7%、24.4%、14.5%、2.9%、2.0%； 其余近1/10為園藝業，包括蔬菜、水果和花卉等。2015年，谷類作物種植面積為301.3萬hm2，總產2 473.4萬t，人均占有量0.376t。英國的畜牧業以飼養牛、豬和家禽為主，牛、鮮奶、奶制品的產值占牲畜和畜產品全部產值的一半以上。

表3 1980—2015年英國農業產業結構

億英鎊

表4 2015年食品產業鏈增加值及就業人口

(4)農產品加工服務業發達。隨著專業化的發展，英國農業產業鏈不斷向上下游擴展，形成從田間到餐桌的高效農業生產體系。2015年，英國農業與食品鏈增加值達到1 094.6億英鎊，其中農業86億英鎊，農產品加工業282億英鎊，食品飲料批發業95億英鎊，食品飲料零售業229億英鎊，餐飲業221億英鎊。整個農業產業鏈帶動就業382.7萬人，約占全國就業人口的12%。農產品加工業與農業產值之比為3.3： 1。

(5)長期依賴進口。英國食品自給率僅61%左右，因此，不僅需要通過貿易手段來滿足國內農產品的需求，而且農產品貿易長期存在逆差。進口較多的產品有肉類、蔬菜水果、魚類和奶制品，出口產品主要是酒類(威士忌)、巧克力等產品。2015年英國農產品及食品進口額為426億英鎊，主要進口來源地為荷蘭(12%)、愛爾蘭(10%)、法國(10%)、德國(10%)和西班牙(7.1%)； 出口額201億英鎊，主要出口目的地為愛爾蘭(17%)、美國(11%)、法國(11%)和荷蘭(6.5%)，貿易逆差225億英鎊。

1.1.2 英國農業及區域發展的不平衡性

(1)農業發展區域差異大。從區域農業經濟發展來看，南部強于北部。由于自然條件、經濟基礎和農業科技水平等諸多方面影響，南部地區的農業經濟水平、農業科技水平和農業生產規模等方面都要優于北部。在農業經濟總量上， 2015年英格蘭農業產值達178.2億英鎊，占全英77.0%，其中英格蘭東部和東南部地區農業產值就達55.5億英鎊，而北愛爾蘭、威爾士、蘇格蘭分別只有17.6億英鎊、14.8億英鎊和28.5億英鎊。在農場經營收入上，以奶牛養殖為例，威爾士和北愛爾蘭農場平均收入僅為3.3萬英鎊和1.2萬英鎊，而英格蘭農場平均收入高達4.4萬英鎊。在農業生產規模上，英格蘭農場平均規模達到85hm2，而威爾士和北愛爾蘭分別只有48hm2和41hm2。

表5 2015年英國各地區農業發展概況

地區農業總產值(億英鎊)農業增加值(億英鎊)農業增加值對地區經濟貢獻(%)農業就業對地區就業貢獻(%)英格蘭178.266.40.461.16 東北部5.62.50.390.92 西北部17.96.50.411.00 約克郡和亨伯賽德郡21.68.40.771.28 東米德蘭茲25.68.30.851.51 西米德蘭茲20.48.00.671.66 東部34.412.10.841.36 東南部(含倫敦)21.18.60.150.53 西南部31.712.00.942.38威爾士14.84.10.734.02蘇格蘭28.511.30.892.40北愛爾蘭17.63.81.105.68英國231.585.60.511.41

表6 1993—2013年英國不同年齡段農場主占比變化趨勢 %

圖2 英格蘭LFASS計劃中的不利地區

(2)農業勞動力結構老齡化。英國勞動力數量不僅在持續減少，而且農業勞動力年齡也在老化。英國年輕人不愿從事農業，正在逃離農業。據統計，英國農業勞動力數量已由1984年的69.82萬人下降至2015年47.6萬人； 農場擁有者平均年齡高達59歲，其中55歲以上的農場擁有者占比由1993年的49%提升至2013年的62%。農業勞動力數量急劇減少、農業勞動力結構老化直接影響了英國農業競爭力。

(3)不利地區農業發展。不利地區是指山區、受重大自然障礙影響的區域和受其他特定障礙影響的區域，主要集中在英國的北部和西部山區。據統計， 2015/16年英國低山區畜牧場平均業務收入僅1.25萬英鎊，僅占英國農場平均值的48.1%[1]。

1.2 英國農業發展政策及城鄉關系演變歷程

1.2.1 英國工農業發展政策演變

20世紀以來，英國工農業發展政策可以概括為從“重工輕農”向“重視農業”轉變，并逐步實現農業現代化。18—19世紀，資本主義生產方式讓英國農業快速發展，使英國成為一個食品基本自給的國家。19世紀末至20世紀初，隨著工業革命的推進及其帶來的財富遠遠高于農業，“英國工業、其他國家農業”思想開始在英國社會蔓延。在“重工輕農”政策的誘導下，英國農業逐步衰退，在食品供給方面嚴重依賴國際市場。到第一次世界大戰時，英國糧食自給率只有36%。在第二次世界大戰期間，由于德國潛艇擊毀英國遠洋商船，糧食進口運輸受阻，使國內糧食供應發生困難。英國政府不得不實行食品配給制，轉而加強對農業的干預，采取重視農業的許多措施，如：獎勵墾荒、對開墾荒地的農戶發給獎金； 擴大耕地面積； 提高農業機械化水平； 大幅度提高農產品價格； 各地區普遍建立農業生產管理委員會，對農業生產進行監督。戰后，英國花了20多年的時間，扭轉了農業衰退的局面，并逐步實現了農業現代化。目前，英國食品自給率維持在60%左右。

1.2.2 英國城鄉關系發展演變

英國的城鎮化過程經歷了兩個階段。在第一個階段，由于城市工業和商業的高速發展，人口快速向大城市集中，城市化率大幅提高。隨著大城市邊界的不斷擴大，城市人口擁擠、交通堵塞、房價上漲、環境污染等“大城市病”問題日漸涌現。人民在享受城市更多現代生活和文明成果的同時，越來越向往回歸生態環境好、交通便利、房價低廉的鄉村地區，于是出現了城鎮化發展的第二個階段——“逆城市化”現象。英國是世界首個實現工業化和城鎮化的國家，其“逆城市化”現象也十分明顯。英國城鎮化率最高達90%以上，之后逐漸下降到目前的80%左右[5]。

2 英國促進農村與農業區域協調發展的主要做法

2.1 設立專項資金，加強對欠發達地區的扶持

山區、土壤貧瘠區往往是農業低產區，也是農村貧困多發區。為了促進農業區域協調發展，在歐盟共同政策支持下，通過不利地區支持計劃(Less Favored Area Support Scheme，LFASS)，英國每年對受自然因素影響的低產出地區每公頃補助25～200英鎊。不利地區包括山區、受重大自然障礙影響的區域和受其他特定障礙影響的區域，主要集中在英國的北部和西部山區[6]。據英國環境、食物和農村事務部(Department for Environment，Food and Rural Affairs，DEFRA)統計， 2015年英國農場總共獲得LFASS補貼9 100萬英鎊，不利地區范圍內的農場平均獲得補貼約2.15萬英鎊。

2.2 中央政府放權，賦予地方更多自主權

英國是由大不列顛島上的英格蘭、威爾士和蘇格蘭，愛爾蘭島東北部的北愛爾蘭以及一系列附屬島嶼共同組成。英國政府負責國家法律、稅收、移民政策、國防和國際關系，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭都有各自的政府，他們的資金來自英國政府，但他們可以決定如何將資金用于衛生、教育和其他問題，包括農業和農村發展。

英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭可分別根據自身情況劃定不同的農業區域，每個地區可針對當地具體情況確定農村發展計劃補貼資金使用領域和支持項目的優先序。英格蘭劃分為8個農業地區，每個地區針對生物多樣性、水環境、林地、景觀美化、功能拓展等領域支持項目的優先序各不相同。

2.3 加強小城鎮基礎設施建設，促進城鄉協調發展

在小城鎮發展方面，英國地方規劃部門在制定城鄉發展政策時，重視保護鄉村小城鎮特有的傳統景觀文化，強調對自然環境、本地特色文化和歷史、以及具有休憩價值地區的保護，避免遭受不適宜開發的破壞。在公共設施方面，重視小城鎮醫療、教育等基礎設施建設，使小城鎮與城市之間基本不存在“城鄉差別”[7]。目前，小城鎮已成為人們主要的居住地，并為腹地鄉村提供服務的供給中心，僅蘇格蘭地區就有大約40%的人口居住在人口規模大約為0.1萬～2.0萬的小城鎮。在小城鎮建設方面，強調能源高效利用和環境可持續發展。在所考察的貝丁頓(BedZED)零碳社區，建成于2002年并吸引了約100戶居民入住，是英國最大的低碳可持續發展社區，也是世界上第一個零二氧化碳排放社區。社區通過各種巧妙設計并使用可循環利用的建設材料、太陽能裝置、雨水收集設施等措施，實現零碳排放和零能耗。2005年，英國政府提出生態鎮(Eco-town)試點，希望將零碳社區模式推廣到現有的所有社區。2009年，英國政府公布了第一批4個試點生態鎮，政府給每個鎮6 000萬英鎊資助，支持基礎設施建設。

2.4 鼓勵規?；洜I，提高農業競爭力

為增強農業競爭力，英國政府用法律形式鼓勵農業兼并，提高農業規?；剑?1967年修訂的《農業法》規定：政府提供合并小農場所需費用的50%，對愿意放棄經營的小農場主可以發給2 000英鎊以下的補助金，或者每年發給不超過275英鎊的終身年金。目前，英國農場平均規模達80hm2，有的可達幾百或上千hm2[8]。近10年來，英國農業生產呈現農場數量遞減、農場規模增加、土地越來越集中的趨勢。農場規模不斷擴大，提高了生產效率，降低了生產成本，穩定和提高了農場主的經營效益。

2.5 促進鄉村旅游，提升農村地區吸引力

英國的農村保存十分完整，景色十分優美，常年綠色的草地和牧場、蜿蜒曲折的鄉村道路、修剪整齊的植物圍欄和成群結隊的牛羊，構成一幅美好的鄉村畫卷； 農村建筑尺度宜人、取法自然、建造精致，多采用當地傳統建筑材料，簡單實用，帶著濃厚的地方特色和鄉土風情[9]。英國是世界上發展鄉村旅游的先驅國家之一， 20世紀60年代鄉村旅游就已興起， 20世紀90年代鄉村旅游景點已堪與主題公園相媲美，農場景點是英國最受歡迎的景點之一。目前，英國鄉村旅游已頗具規模，約1/4的農場提供了鄉村旅游服務。在所考察的蘇格蘭Whitmuir農場，開發了休閑旅游、科普教育、食品超市、有機餐廳等多種經營活動。農場規劃有觀光接待區、林區、溫室大棚區、生豬養殖區、羊和牛養殖區等多個功能區，并精心設計了游覽路線。據農場經理Heather Anerson介紹，鄉村旅游約占到農場收入的30%，已成為除農業生產經營和政府補助外的農場收入重要組成部分。

2.6 重視綠色發展，提高農業可持續能力

英國鼓勵農戶保護農業生態環境，維護生物多樣性，改善農村環境，因此，英國政府陸續出臺了各種保護農業生態環境的補貼政策。農場主對農場附件的樹林和河溝等進行了保護，政府就給予補貼； 農場主在種植時不施用氮肥，則可以獲得每公頃450～550英鎊的補助； 農場主將耕地轉作種植牧草，則可以得到每公頃590英鎊的補貼?？疾斓腉ilston農場，在自有的180hm2土地中， 130hm2用于大麥種植， 25hm2用于油菜和大麥輪作， 25hm2用于防護林和生物多樣性保護，每年可獲得的農業環境保護方面的補貼多達1萬多英鎊。在這些政策作用下，英國農業與環境得到協調發展，農業可持續發展能力得到增強。據統計， 2014年英國農業生產氮、磷、鉀肥的施用量比1984分別減少了30%、56%、44%。目前，英國農場已普遍實行草田輪作制度，這對保持和提高土壤肥力具有很大作用，也是保證了英國農業可持續發展的重要因素之一。

2.7 注重農民職業培訓，吸引更多年輕人從事農業

面對農民老齡化、年輕人不愿從事農業的問題，英國主要采取兩個方面的措施。一是加強農民職業培訓，提高農民生產效率和經濟收入，提高農業對年輕人的吸引力。實施“新開始”培訓計劃，在英格蘭有24個學院提供12個月的包括農場經營管理的課程，旨在鼓勵農村青年人從事農業事業或者與農村相關聯的事業。二是建立農業最低工資制度。在1948年《農業工資方案》下，成立了英格蘭和威爾士的農業工資董事會(Agricultural Wages Board for England and Wales，AWB)，負責為農業雇傭工人建立不低于國家最低工資的最低支付比率和度假制度。

2.8 加強對區域特色農業產業扶持，增強農業競爭力

英國重視在現有規則范圍內支持區域特色產業發展。為了支持蘇格蘭高地綿羊養殖業，在歐盟共同政策框架下， 2015年蘇格蘭地區啟動了高達610萬英鎊的蘇格蘭高地綿羊養殖支持計劃(Scottish Upland Sheep Support Scheme)。

3 英國農業區域協調發展實踐對我國的啟示

3.1 堅持農業綜合生產能力建設

英國農業經歷從比較先進、衰退、恢復再發展到實現現代化的曲折發展過程，特別是戰時食物短缺的經歷，警示人們無論何時都必須重視農業生產，中國人的“飯碗”必須端在中國人自己手里。在推進農業現代化過程中，不能放松農業綜合生產能力建設，堅持將保障國家糧食安全作為首要任務，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

3.2 加強農業發展宏觀調控

英國重視利用農業政策實現國家對農業的宏觀調控。為發展規模經營，英國政府制定鼓勵農場向大型化、規模化發展的法令，對愿意合并的小農場，可提供50%的所需費用。對愿意放棄經營農業的小農場主，可獲得2 000英鎊以下的補貼，或領取終生養老金。除對農業進行直接投資外，政府還對農業基本建設(如土地改良、田間供排水設施)和農機具購置提供補助金。對農場進行的土地改良、建筑和購置設備，給以15%～20%的補助； 對農場主自己修建道路、堤壩、供電系統等則提供所需費用2/3的補助?！笆濉睍r期是我國轉變農業生產方式，推動農業綠色發展的關鍵時期，圍繞轉方式、調結構的政策目標，應適時調整農業政策特別是農業補貼政策，加強農業政策引導和宏觀調控，調動各種農業資源形成合力，共同促進農業可持續發展[10]。

3.3 多措并舉消除地區貧困

蘇格蘭、威爾士及英格蘭西部山區，自然條件惡劣，人均耕地、草地規模小，農民收入水平較低。通過對生態環境的獎補政策，歐盟及英國中央政府提供的補貼占蘇格蘭牧民總收入的20%以上，成為了保收入、除貧困的重要手段。當前，我國正面處于扶貧攻堅的關鍵時期，更應當對生態環境脆弱、產業基礎薄弱、人地矛盾突出的老少邊窮地區加大扶貧支持力度，將政府財政補助作為扶貧的兜底政策，以確保2020年全面脫貧目標的順利實現。

3.4 大力推進一、二、三產業融合發展

英國把完善農村社區建設、發展鄉村旅游作為繁榮鄉村經濟的重要抓手。通過發展農事教育及體驗、野外射擊等新模式和新業態，不僅吸引更多的城市居民來鄉村享受休閑時光，體驗田園生活，還拓寬農場經營范圍，增加農場收入。蘇格蘭Craigie農場設有專門的直升機起降坪、兒童游樂設施、觀光拖拉機等設施設備，通過發展餐飲、住宿、采摘、農產品銷售等業務，年均總收入可達200萬英鎊。中英兩國均面臨著農民收入增長難度加大、農業資源約束趨緊、農產品競爭力不強等問題，單純依靠農業產業很難實現地區繁榮和農民收入持續穩定增長，迫切需要延伸鄉村經濟，深入挖掘農業多功能性，培植農村經濟新增長點。

3.5 發展區域特色產業

經過多年發展，英國依托區域自然資源及地理氣候條件，充分發揮區域比較優勢，形成了東部種植業、西部畜牧業的主導產業優勢區，打造出英格蘭麥類、軟水果、蘇格蘭羊毛、威士忌、三文魚、威爾士羊肉等一系列區域特色產品。相較英國而言，我國幅員更加遼闊、自然生態條件更加多樣、地區主導產業更加豐富，地方特色農產品數量眾多且潛力巨大。應當加快推進特色農產品向優勢區集中，培育一批區域主導產業和公共品牌，不斷提高農業競爭力。

3.6 加強農民職業培訓

面臨農業老齡化問題，英國政府開出了加強農民職業培訓、建立農業最低工資制度等“藥方”。同樣，中國也即將面臨誰來種地的問題，根據全國人口普查數據顯示， 1990年全國農業勞動力人口年齡結構金字塔呈現為年輕型， 16～39歲農業勞動力占比達65.3%； 2010年結構明顯趨于老化， 16～39歲農業勞動力迅速下降至37.8%。面對即將到來的農業勞動力不足問題，來自英國的經驗值得我們借鑒：一是應加快農民職業培訓，提升農民職業技能和技術水平，讓農民擁有從事相應職業所要求的技能，實現從傳統農民向新型和現代農民的轉變； 二是讓農民成為體面的職業，而要實現這一目標，就離不開助農、扶農、富農，通過產業調整和綜合政策的實施，讓農業經營有效益，讓農業成為有奔頭的產業，農民成為職業才能體面和有尊嚴。

3.7 加強精準綜合管理

英國在治理農業點源面源污染、推進節能減排、提高資源利用效率等方面的能力位于世界前列，通過精準農業(Precision Farming)和綜合管理(Integrated Farm Management)，有效實現了農業農村綠色發展。近年來，英國各級政府對環境污染和生態破壞的管制不斷深化，從法律上對環境污染和生態保護做出了明確要求。同時，受到要素投入品價格不斷上漲、農產品價格不斷下跌的影響，在市場的作用下，英國農業自發的引入、發展了一批以精準綜合管理的農業綠色生產模式，形成了自下而上的農業綠色發展格局。我國可借鑒英國經驗，以精準農業技術為手段，強調生產過程中的綜合管理模式，依托精準農業技術，統籌利用水土資源，減少投入品使用和產后廢棄物浪費，注重動植物保護和營養安全，推進生產、生活、生態“三生”有機融合，加快實現農業綠色發展。

3.8 適時調整中英農業合作戰略

為了避免農產品過剩和各成員國內部不必要的競爭，歐盟對各成員國的主導產業及其產量有明確限制。以牛奶為例，歐盟規定英國每年牛奶生產額度為400億L，如果超過生產額度，歐盟將對英國進行罰款。這種帶有指令性的管理體制，一定程度上限制了英國農民的生產積極性。在歐盟共同農業政策的框架下，過去10年，英國農業政策的重點關注減少農業對生態環境的影響、推進農村發展、降低自然災害對環境的損害。但是受到脫歐的可能影響，英國政府為追求更安全的農產品自給率可能會加大對農業生產能力的建設，政策目標將從重點關注環境保護和農村發展向環境目標與產量目標并重轉變。適應脫歐后英國農業政策的可能變化，應加快研究調整中英農業合作戰略，將農業作為深化雙邊合作的重點領域和方向。