終極產權視角下深化供銷社改革的思考

孫 偉，許光建

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

0 引言

供銷合作社(下文簡稱為供銷社)逐漸淡出大眾視野，社會知曉度較低。然而，供銷社的組織體系仍相當完整，經營業績穩步增長。2014年7月，習近平總書記做出批示：“供銷社是促進農村經濟社會發展的重要力量。在新的歷史條件下，要繼續辦好供銷社，發揮其獨特優勢和重要作用”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深化供銷合作社綜合改革的決定》(中發[2015]11號)提出：“到2020年，供銷社要成為服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺，成為黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁紐帶”。

具體來說，從20世紀90年代起，供銷社逐漸失去統購統銷、獨家專營的計劃體制，遭遇生存危機。自1995年以來，黨中央和國務院針對供銷社出臺了4個權威文件。在各級政府政策和資金的支持下，供銷社不斷發展。目前，全國供銷社系統包括總社、省級社、市級社、縣級社和基層社5級以及各級所轄的企事業單位?！度珖╀N社系統2017年基本情況統計公報》顯示，全系統有縣及縣以上供銷社機關2 777個，基層社3.028 1萬個，各類法人企業2.185 2萬個(不含基層社)。根據總社統計資料， 2016年底全系統實現銷售總額4.776 06萬億元，利潤407.7億元，所有者權益3 748.4億元。

在新時代的鄉村振興中，供銷社應該如何定位，同時存在哪些突出問題，以及如何改革才能使其發揮出相應作用？該文基于調研分析，并結合文獻研究，力求為供銷社勾勒出一條統籌考慮其獨特屬性、兼具歷史與現實、明確可行的改革路徑。

1 供銷社在鄉村振興中的重要價值

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略， 2018年中央一號文件做了全面部署。該文認為，供銷社在鄉村振興中具有如下3點重要價值。

1.1 成為黨和政府為農服務的有力抓手

新時代下，黨和政府亟需尋找介于市場與行政之間的為農服務有力抓手，這為供銷社提供了契機。這是因為，民營企業的資本屬性和逐利傾向決定了其很難真正為農服務，而與農業、商務等部門相比，供銷社還下轄社有企業和大量網點。因此，在有一定業務基礎的地區，供銷社既能促進農村流通，又能承接扶農惠農等政策。比如，許多地區把“萬村千鄉”市場工程、化肥淡季儲備、高毒農藥儲備等交給社有企業。

1.2 滿足農村經濟社會新需求的重要平臺

三農事業進入鄉村振興新時代，由此產生新的生產和生活需求。比如，農業現代化和規模經營迅速發展，對生產社會化服務的需求日趨迫切； 城鎮化加快和農民收入上升，對消費多樣化的需求不斷升級。對此，具備經濟條件的供銷社有能力成為滿足農村經濟社會新需求的重要平臺。以山東為例，全省供銷社開展土地托管服務，截止2016年底托管面積達140.5萬hm2，探索出以服務規?；苿愚r業現代化的新路。

1.3 實現社有資產的保值增值

經過60多年的發展，全國供銷社資產規模不可小覷。2016年，全系統資產總額突破1.38萬億元。供銷社資產是社員股金、政府撥款和其他多方投入等共同長期積累的結果，亟需保值增值。而且，一旦打破產權桎梏，供銷社有望形成上下貫通、地域聯合、運轉高效的經營服務網絡，將在農業農村現代化中發揮值得期待的作用。

2 供銷社的5點突出問題

供銷社雖然有其獨特的歷史淵源和中國特色，但不管是在法律、政策、理論還是實踐層面，都愈發不能適應新時代的要求。當前，供銷社在理論和實踐中都存在許多矛盾和問題，尤其是在體制機制方面，這也使其難以體現自身價值和發揮相應作用。具體來說，如下5點問題較為突出。

2.1 定位不清，性質不明

供銷社既有“四不像”的稱呼，即不屬于政府、事業單位、企業和社團的任何一種，也有“四像”的形容，即事業單位、參公管理、經濟組織、企業性質。具體來說：(1)供銷社系統是多層次的聯合體。從基層社到縣社、市社、省社直至全國總社，形成了相對獨立封閉的系統，外界對其了解甚少。(2)絕大部分縣及縣以上供銷社機關參照公務員法管理或財政全額撥款，可看作準政府機構，但基本不承擔行政職能，還以出資人代表的身份下轄大量社有企業。而且，供銷社機關是否有必要存在值得商榷，這是因為農業、商業等政府部門可與社有企業直接以政府購買服務或政策性任務的形式來形成業務聯系，即實施主體是供銷社企業而非機關。(3)各級政府每年對供銷社有大量財政扶持項目資金。以總社為例， 2016年中央財政安排兩筆專項轉移支付共25.7億元。(4)《憲法》規定供銷社是集體所有制經濟，四個中央文件都以“為農服務的合作經濟組織”來界定。但是首先，集體所有制與合作制之間存在本質的區別。其次，供銷社與社員及農民的利益聯結關系比較薄弱。客觀地說，在計劃經濟時期，供銷社已背離互助合作、服務社員的初衷，變成“第二國營商業”。周清杰[1]認為供銷社只是名義上的合作經濟組織，實質上是處在政府、市場和農民之間，亦民、亦官、亦商的特殊經濟組織。

2.2 資產復雜、分級所有，而且所有者缺位

一方面，供銷社在成立時就與合作社原則相距甚遠。歷史實踐證明，那個時期的合作化混同于集體化。在后期，社員股金、集體投入、國(地)撥資金和經營積累等共同構成供銷社資產。供銷社資產構成非常復雜和模糊。另一方面，表面上統一聯合的全國供銷社系統，卻是干部分級管理、資產分級所有，這使得上級社對下級社只有指導關系，各級社有企業之間也無產權關系，全國供銷總社可視為行業指導部門。但是，大量財政資金的存在又使得“跑部錢進”在供銷社系統也比較常見。

與資產復雜、分級所有的表象相比，所有者缺位才是產權問題的核心。中發[2015]11號文件規定“各級供銷社理事會是本級社屬資產和所屬企事業單位資產的所有權代表和管理者，理事會要落實社有資產出資人代表職責?！比欢瑥脑摫硎鲋袩o法得知供銷社資產(該文稱之為“終極產權”)的真正所有者，而這也是長久以來各方都無法回答的問題。徐旭初、黃祖輝[2]提出，供銷社的根本問題在于最終所有者的缺位，要明晰產權和構建科學的治理結構。供銷社這種不完整的產權形式——“所有者缺位”不僅易導致內部人和外部人控制，還是深化改革的阻礙。后文將圍繞展開理論分析和實踐探討。

2.3 社有企業分散經營，實力較弱，無法實現規模效益

社有企業隸屬于各級供銷社，它們之間在產權上并無聯系，呈現出分散經營的態勢，這就導致在全國供銷社系統還算可觀的銷售額背后，卻是社有企業規模小、各自為戰、無法實現規模效益，甚至內部競爭的問題。據調研，縣社農資公司與市社、省社乃至總社農資公司的競爭多有存在。因此，在資產分級所有的現有體制下，全國供銷社系統實質上比較松散，“上級社服務下級社，上級社讓利下級社”的行政呼吁很難落地。

以發展較好的山東省供銷社為例。2016年，全系統銷售總額名義上達到6 400億元，但大部分為改制企業的統計數據，控股企業和基層社自營業務銷售額只占約10%。而且，社有企業規模普遍較小。在全省763家控股企業中，年銷售額過億元的只有78家，超過10億元的只有8家[注]韓備提.服務“三農”視角下的供銷合作社改革問題研究.濟南：山東大學， 2017，30。

2.4 盈利水平偏低，經營效率待提升

2007—2016年，全國供銷社系統的利潤率始終在1%左右徘徊，近幾年甚至降到1%以下，遠低于社會商品流通行業的平均水平。更何況，這還是把政府項目資金作為收入來統計的結果，而且絕大多數供銷社機關的經費由財政保障。

對此，《全國供銷合作社系統2014年上半年經濟運行情況分析》明確指出：“傳統行業盈利水平偏低，政府補貼、投資收益、管理費用壓縮成為很多企業的主要利潤來源?！髽I經營成本長期居高不下，侵蝕部分利潤； 農資、棉花、再生等行業受政策影響大； 經營管理總體比較粗放，費用偏高，轉型升級步伐較慢”。

2.5 發展改革不足，部分供銷社歷史負擔沉重

計劃經濟時期的供銷社呈現出“官商化”特征。進入市場經濟以來，大部分供銷社發展不盡如人意。比如，有的供銷社改制時把所有資產賣光，如今只剩下機關仰仗中央政策參公管理； 有的供銷社的基層社和社有企業已無實質業務，只能憑借房屋、土地租賃來維持。再如， 2012年在全系統2 352個縣級社中， 477個經濟薄弱縣凈資產不足100萬元(其中229個縣為負值)， 24%的縣級社無基層社或基層社未開展任何業務[注]中華全國供銷合作總社2012年優秀調研報告匯編.北京：中國商業出版社， 2013.65。因此，雖然供銷社被一再強調是在農村擁有完整經營服務網絡、點多面廣的經濟組織，但實際上早已“點散、線斷、網破”。

供銷社還有大量歷史遺留問題未解決，這既是自身的經濟負擔，又構成當地政府的隱性債務。主要有3類：一是有的省份有十幾億元的銀行債務和政策性掛賬； 二是有的省份有數億元的社員股金未兌現； 三是有的省份近10萬名職工離崗，但還保留勞動關系，供銷社拖欠繳納社保等費用[注]根據作者調研和2014年、2015年總社的調研材料整理。

3 供銷社改革方向探討

3.1 摒棄合作化的傳統改革方向

現有政策認為供銷社應以合作化為改革方向，然而，供銷社的發展歷程證明其從來都不是真正的合作制。朱成嶺[3]指出，供銷社雖在初期有一定的自發合作成份，但總體上受行政力量推動，缺乏合作經濟基礎，有其名而無其實。楊占科[4]指出，把供銷社辦成農民的合作經濟組織，明顯是個“死胡同”，起不到凝聚人心、鼓舞斗志的作用。

具體來說，在歷史層面，通過剖析大規模吸收社員股金的兩個階段(20世紀50年代和80—90年代)，可發現這種合作化或是行政主導的集體化，或是變相集資。在現實層面，供銷社資產的分級所有以及與農民缺乏產權聯系，使得合作化很難適用于供銷社改革。下面分別探討各級供銷社：首先，占據大部分經濟體量的縣及縣以上供銷社和所屬企事業單位在產權上與農民基本沒有直接聯系，不具備合作化基礎。其次，基層社的合作化也很難進行。這是因為，部分條件較好的基層社按照企業來運營。部分基層社則只是“空架子”，由原有職工租賃經營。至于一些新成立的基層社，多是由涉農企業、農村能人等以開放辦社的名義組建，其與供銷社是松散型關系，產權上幾無關聯。而且，我國合作社的發展還存在突出問題。鄧衡山、王文爛[5]指出，中國絕大部分合作社都不具備合作社的本質規定，其本質仍是公司或“公司+農戶”等其他類型的組織。李彥普[6]指出農民合作組織存在基礎薄弱、產權不清、利益分配不完善、政府扶持效率不高等問題。因此，對于供銷社改革的合作化目標，不管是從表象還是本質上，都已無再堅持這種政治性口號的必要。

3.2 堅持企業化的市場改革方向

社有企業是供銷社為農服務的基礎，必須旗幟鮮明地以做大做強社有企業為改革目標。目前，供銷社之所以在涉農領域還保持著一定的影響力，主要是依靠一批有較強實力的社有企業。以農資為例， 2016年供銷社農資銷售額約占全社會的70%，知名企業有中國農資、浙江農資、安徽輝隆等。再以山東省供銷社的土地托管為例，其離不開各家農資公司的發起、組織和實施。可以說，離開社有企業的業務支撐，供銷社的為農服務勢必成為無源之水。

再以若干供銷社的企業化發展經驗為例說明。浙江省杭州市蕭山區供銷社與浙江萬豐企業集團實行“一社兩體”(為農服務主體和市場運營主體)運作，擁有成員企業29家，經營范圍涵蓋農資、石油、醫藥、酒店、房產開發、煙花爆竹、農副產品種植等。2016年，完成銷售58.4億元，利潤9 976萬元。廣東省佛山市順德區樂從供銷集團由基層社轉制而成，是一家集商業、農業、工業、房地產業、旅游酒店業、投資、電子商務、物流于一體的多元化綜合集團公司。2017年，經營總額達100億元，稅利超3.5億元。

4 深化供銷社改革的產權邏輯

4.1 供銷社產權改革的必要性

(1)產權處于基礎地位。科斯定理認為，產權的清晰界定有助于降低交易成本和提高經濟效率。產權制度是市場經濟的核心，其基本特征是歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢，這恰是供銷社所欠缺的。對于既有準行政性質，也有NGO、NPO屬性，還有市場化企業的供銷社，如果不能從產權層面進行溯源研究和結合實際情況予以明確定位，改革的潛在掣肘都將難免。苑鵬[7]指出絕大部分地區沒有觸及產權改革，應借鑒農村集體產權改革做法，盡早啟動社有資產清產核資的產權改革試點。因此，產權改革將是供銷社深化改革的突破口。

(2)傳統改革效應遞減、難持續、效果不明顯。近年來，全國供銷社的主要經濟指標雖然不斷增長，但增長率已顯著下降，后繼乏力的問題開始凸顯。不考慮外部市場環境，從改革的內在動因分析：一方面，傳統改革無論是參公管理，還是增加財政項目資金，都表現為政府的過度參與，較難持續。以參公管理為例，其應看作是增加財政負擔的權宜之計和推動供銷社改革的階段性方案，而非“長期飯票”，況且這還與供銷社的經濟組織性質相悖。另一方面，繼2014年國務院確定4個試點省份之后， 2017年總社開展了構建雙線運行機制、創新聯合社治理機制、強化基層社合作經濟組織屬性等7個專項試點。目前來看，這些改革措施雖然取得一定成效，但對解決前文所述5點問題的意義不是很大。因此，與其對原有體制的修修補補，不如按照在本輪改革之初就提出的“改造自我、服務農民”要求，從核心的產權入手，徹底解決歷史和現實問題，從而實現體制機制的根本轉換。

(3)避免新的產權不清隱患。首先，目前供銷社資產仍在增長。如果繼續回避產權，那么模糊的資產基數越積越大，極易成為“堰塞湖”，形成新的產權不清隱患。其次，供銷社缺乏法律保障，時至今日地方政府平調、侵占社有資產的現象屢有發生。雖然系統內外一直有出臺供銷社法或條例的呼聲，但這必須建立在清晰的產權之上，否則只能就若干原則泛泛而定。該文提出的產權改革思路，將一勞永逸地解決此問題，為制定法律法規夯實理論和現實基礎。

(4)借鑒國企產權改革經驗。與國企相比，社有企業的改革明顯落后，產權層面尤甚。中發[2015]11號文件提出“加強各層級社有企業間的產權、資本和業務聯結”，但由于未涉及到終極產權，社有企業的聯合存在明顯障礙，進展甚微。反觀國有企業，自黨的十四屆三中全會提出“法人財產權”之后，國企改革就落腳于以產權清晰為首要特征的現代企業制度。十六屆三中全會強調“使股份制成為公有制的主要實現形式”，國企改革進入股份制新階段。十八屆三中全會提出的混合所有制改革，本質上也是從產權層面引進非國有資本。因此，應借鑒國企經驗，對供銷社產權進行合理清晰地詮釋，這將是深化改革的關鍵。

4.2 供銷社資產所有者探討與社員股金資本屬性

供銷社資產復雜模糊的表象，背后是政府和供銷社對社員股金的一再回避，以及與之密切相關的所有者缺位。按照最初的組建形式和合作社原則，供銷社是社員的合作經濟組織。在基層社層面，如果把股金看作資產和不考慮其他資產來源(如政府和集體投入)，社員就是基層社的所有者。再根據供銷社的組織原則，下級社是上級社的成員社，即縣級社由基層社合作組建，市級社由縣級社合作組建，省級社由市級社合作組建，全國總社由省級社合作組建。按照現代企業制度，這類似于股東推選代表組成董事會。換句話說，整個供銷社系統如同金字塔，其最小的組成單位是數萬個基層社，而廣大社員才是供銷社這部分資產即終極產權的真正所有者。

社員股金是產權的表現形式，決定了所有者的歸屬。但是，結合現實情況，社員股金的資本屬性仍有待進一步商榷。以供銷社吸收股金以及擠兌風波最多的時期——20世紀90年代為例?！豆╀N合作社股金管理辦法》(1996年2月總社第二屆理事會第二次會議通過)規定：“社員股金是農民、城鎮居民和供銷社工作人員為取得社員資格向供銷社交納的股金； 堅持入股自愿、退股自由的原則； 在利益分配上按入股金額實行‘保息分紅’，即每年按銀行一年定期存款利率支付股息，在財務費用中列支； 分紅的具體比例在堅持安排集體積累優先增長并遵守國家制定的企業財務制度的前提下，由該級供銷社理事會研究確定”。從這段表述可看出，社員股金既有階段性資本、負債的性質，又有集資和無風險投資的特點，還有能開展存貸款業務的類金融屬性。

為解決所有者缺位，同時減少改革的制度成本，該文把社員股金視為一種特殊的資產。

4.3 供銷社全部資產性質的界定

2011年底，在全國供銷社系統資本金構成中，國有資本(含國家資本和國有法人資本)占比3.08%，集體資本和集體法人資本占比38.9%，各種積累占比42.3%，社員股金占比2.16%[注]原梅生.供銷合作社社有企業產權問題調研報告.中華全國供銷合作總社2012年優秀調研報告匯編.北京：中國商業出版社， 2013.120。由此看出，雖然60多年以來供銷社經歷了與國有商業的“三合三分”，但資本金構成在國有、集體和個人3類中仍有據可查、清晰明確。據此推斷，通過深入調查統計，全國供銷社系統的資產結構也會呈現出比較清晰的結果，應包含國有資產、集體資產、社員股金、非公有制資產和各種積累。這5種資產中，國有資產和非公有制資產的產權所有者是沒有爭議的。如何處理占比已經很少的社員股金，該文認為有3種方式供選擇：(1)按照社員入股時的約定，由該級供銷社與當地政府以及上級供銷社統籌安排兌付本金和股息。(2)如果社員拒絕退出，就繼續依據入股約定來分紅，以體現特殊資產的性質。(3)如果仍有部分資產由于資料不完整無法找到原始社員，或者按第二種方式會產生巨大的改革成本(比如社員會以所有者身份要求瓜分供銷社現有資產)，可采取把其視為“原始狀態”的處理方式，并界定為“供銷社集體資產”?！肮╀N社集體資產”類似國際合作社聯盟(ICA)關于集體產權的闡述，即合作社集體產權是不可分割的，并不屬于哪個農民或哪一部分農民所有。具體來說，可參考《企業國有資產管理法》對企業國有資產的定義和表述[注]《企業國有資產管理法》第二條規定：該法所稱企業國有資產，是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益。第三條規定：國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權，定義為：“供銷社集體資產，是指社員對供銷社及社有企業各種形式的出資所形成的權益。供銷社集體資產屬于供銷社所有即集體所有。供銷社理事會代表全體社員行使集體資產所有權”。

上述定義表面上與中發[2015]11號文件提出的“各級供銷社理事會是本級社屬資產和所屬企事業單位資產的所有權代表和管理者”相似，但其實不然。它把社員股金的性質定義為供銷社全體社員共同所有的集體資產，由此可視為一種“準國有資產”。這實質上是為社有企業的橫向和縱向聯合掃除了產權上的阻礙，即“供銷社集體資產”不再是分級所有，而是歸全體社員共同所有，并委托各級供銷社理事會代為行使管理權。

此建議并不是空穴來風，而是與法律、政策和既往改革相符合。首先，《憲法》第八條規定：農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。長期以來，供銷社的集體所有制形式很難得到較好體現，這與當前農村集體產權制度的深化改革形成了鮮明對比。該文的界定將豐富我國集體經濟理論和實踐的內涵。其次，《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》(國發[2009]40號)規定：“基層社改制后的剩余資產，由縣聯社代為行使所有權和管理權?！边@反映出，縣級供銷社是各級供銷社組織體系中唯一保持統一管理主體和緊密產權聯系的一級組織。所以，該文的產權改革思路有充分的政策和現實依據，是把縣級供銷社經驗推廣到全國供銷社。

圖1 供銷社全部資產界定

剩余兩類資產也完全可以采用類似處理方式。對于難以清晰界定的各種積累，可與“原始狀態”的社員股金相同，直接歸類到“供銷社集體資產”。對于供銷社資產中的集體資產(與該文提出的“供銷社集體資產”不是一個概念，而是指集體組織的投入)，如果由于行政區劃調整或集體經濟變遷，無法找到所有者主體(即所有者缺位)，也可參照“原始狀態”的社員股金，把其歸類到“供銷社集體資產”。如果所有者清晰，則不存在爭議。

以該文提出的“供銷社集體資產”概念為核心，供銷社全部資產界定如圖1所示。

5 深化供銷社改革的政策建議

為實現前文所述的3點重要價值，亦即該文希冀的改革目標，建議從終極產權入手，以全國各級和各地供銷社(包括機關及所轄事業單位、社有企業和基層社)的產權融合為總綱，以提高經營效率為導向，以組建企業集團為路徑，以市場化為動力，以政府支持和化解遺留問題為支撐，對供銷社進行全面深化改革。

5.1 產權融合，組建既能承接政府支農惠農政策又能參與市場競爭的現代企業集團

社有企業是改革的重點。根據前文對供銷社資產的界定，社有企業可看作特殊的“準國有企業”，即都屬于供銷社所有，只是依據管理權限，分為中央企業(由全國供銷總社管理)和地方企業(由地方供銷社管理)。因此，可認定影響各級和各地社有企業兼并重組的產權障礙已經消除。全國供銷社系統應打破層級和地域限制，通過產權融合來組建企業集團。具體來說，可從如下5點著手。

(1)以省為單位推進改革。由于涉及到產權，改革勢必帶來巨大震動，建議由國務院或由總社與國資委聯合出臺改革政策，首先以既有區域互補性，又有一定規模優勢的省級供銷社系統為單位，由省社主導推動社有企業重組。對于個別經濟實力較強的省份，可以單個或幾個地級市為單位。

(2)以提高經營效率為導向。自國發[2009]40號文件頒布以來，參公管理使得供銷社的行政色彩愈加濃厚，但改革絕對不能受行政級別的限制，而要以提高經營效率為導向。比如，經濟實力強的縣級企業可充當兼并者的角色，重組市或省級企業； 堅持抓大放小，支持有經營優勢的企業，培育有前景的新興企業，處理虧損和無實質業務的企業； 加快完善現代企業制度，建立與績效掛鉤的激勵約束機制等。

(3)在涉農領域組建企業集團，強化為農服務能力。首先，在農資、棉花、農產品、日用消費品和再生資源等傳統行業，組建企業集團。要借鑒近幾年的國企重組經驗，著重從強強聯合、專業化整合、內部資源整合和并購重組來推動企業重組，加強業務整合，避免同業競爭。在這方面，部分地區供銷社已進行探索。比如，北京市供銷社與各城區供銷社之間已消除資產分級障礙，組建京農控股集團、再生資源利用開發集團等。其次，著重強化供銷社的為農服務能力。如同《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》提出的國企改革兩大目標：“促使國企真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體； 國企要成為自覺履行社會責任的表率?！弊鳛樯孓r“準國企”，供銷社企業要成為政府涉農政策的執行者，履行為農服務責任。

(4)在非涉農領域組建的企業集團要注重資產的保值增值。經過多年發展，供銷社并不局限在涉農產業，部分較發達供銷社已涉足多個領域，如前文提到的浙江蕭山供銷社和廣東樂從供銷社。對此類供銷社及企業，不必機械地強調為農服務，而應參照習近平總書記對國企的多次指示，以做強做優做大和增強供銷經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力為主要目標，要在原行業內繼續深耕或投資新興產業，更加注重資產的保值增值。

(5)設立專項財政資金引導企業重組。為減輕改革阻力，財政部門可設立專項資金用以鼓勵和引導社有企業重組，特別是跨層級和跨地域之間，形式上可以是獎補、投資基金、股權投入等。尤其是股權投入，它不僅強化了供銷社之間的產權聯系，還能倒逼對社有資產進行準確評估并防止流失，更重要的是能解決長期以來被詬病的專項轉移支付“跑部錢進”以及績效不佳、透明度不夠和監管成本高等問題。

5.2 供銷社資產列入國有資本經營預算管理，逐步撤銷供銷社機關

(1)供銷社及企業資產列入國有資本經營預算管理。這是因為，當前供銷社機關與社有企業及基層社的關系，類似國資委與國有企業的關系。各地國資委對國有企業已經建立比較成熟的考核體系，且納入了政府財政的國有資本經營預算體系，而供銷社在此方面落后較多，使得“內部人控制”問題多有發生。再考慮到國資規模遠大于社有資產以及供銷社在法理、政策和現實中的尷尬地位，所以單設供銷社機關已無必要。那么，如何監管新組建的企業集團？首先，建議參照國資監管改革趨勢，實施“省或市國資委—供銷社企業集團”的兩級監管，在資產雄厚的地區可設立“省或市國資委—社有資本投資/運營公司—供銷社企業集團”的三級架構。其次，考慮社有資產規模不等和地方政府國資監管體制的多樣性，比如很多地區未設置獨立的國資委，所以社有企業集團也可由農業、商務、經濟等部門直接管轄。無論何種方式，都應列入該級國有資本經營預算管理，以加強監督和提高效率。

(2)從下往上逐步撤銷供銷社機關。與組建企業集團和列入國有資本經營預算管理相對應，首先要撤銷縣市級供銷社機關，相關職能向企業集團、投資/運營公司總部和國資、農業、商業、經濟等部門分流。在改革初期，省社和全國總社應予以保留，負責制定社有資產的開發經營細則，發揮指導、規范和保護作用。待體制完全理順后，它們可轉變為行業協會之類的組織。

關于此改革模式，已有部分地區在探索。比如，北京市和上海市供銷社歸市國資委管理，成都市供銷社歸市農委指導等。再比如， 2017年全國供銷社機關經費實行自收自支的為158個(占比5.7%)，它們在一定程度上可視為企業集團化管理。

5.3 對縣及縣以上供銷社機關的資產，參照企業資產進行處置

據調研了解，縣及縣以上供銷社機關(包括所轄的事業單位，下同)的資產(大部分是房屋、土地)主要分為3類：(1)供銷社全資的資產管理公司所有，為企業資產； (2)供銷社所有，為事業單位資產； (3)當地政府或其他部門提供，準許供銷社無償或有償使用，為國有資產。對于第一類和第二類，可視同社有企業資產。按照前文資產處置方式，把其劃轉到相應企業名下，成為企業法人資產。在這一過程中，供銷社機關予以撤銷，原資產管理公司無論是充當重組的主體還是客體，在完成其使命后可繼續存在或自然注銷。對于第三類，則由國資公司或其他部門收回即可。

5.4 縣及縣以上供銷社機關人員的安置分流

目前，大部分縣及縣以上供銷社機關人員為參公管理的事業編制身份，可視為準公務員。在供銷社機關不存在的情況下，他們自然也無法保留原有身份。建議參照近年來事業單位的改革經驗，特別是各地出臺的從事生產經營活動事業單位人員安置方法，進行妥善安置分流。比如，安排到國資、農業、商業和經濟等部門留用，在原有或新組建企業中留用，距退休年齡5年以內的可準許提前離崗，協商解除人事(勞動)關系并合理賠償等。

5.5 基層社資產和人員的處置

在整個供銷社系統內，基層社的形式最為復雜。根據《全國供銷社系統2017年基本情況統計公報》，基層社包括集體企業(1.988 3萬個)、有限責任公司(2 649個)、股份有限公司(725個)、股份合作公司(1 442個)、農民合作社(2 790個)和其他(2 792個)。在資產方面，對于集體企業，可在解決遺留問題的基礎上進行公司化改制。對于有限責任公司和股份有限公司，產權主體清晰。對于股份合作公司，不管是職工個人股還是集體股，由于其屬于企業形式，產權不會有較大爭議。對于農民合作社，產權也不會有太大問題。對于“其他”基層社，由于數量較少，可按“一社一策”處理。

除資產處置之外，比較棘手的還有基層社人員安排。新建的基層社多為與民企合作開放辦社的產物，并無人員負擔。而傳統的基層社，工作人員多為事實上的雇傭勞動或承包租賃經營關系，有的還存在由社員股金導致的借貸關系。對此，可在解決經濟糾紛的基礎上，本著尊重歷史和現狀的原則，按照《公司法》《勞動法》等要求，在組建社有企業集團過程中對基層社予以核資清算，資產不足的要利用更大范圍的社有資產或爭取政府政策支持，對相關人員予以身份置換、繼續留用、工齡買斷、協商解除勞動關系等處理方式。其實，對于已無實質業務但仍依靠資產租賃而存續的“空殼”社有企業，也可采取此方式。

5.6 防止社有資產流失，注重盤活社有資產

對于社有企業、供銷社機關和基層社的資產處置，要吸取20世紀90年代一系列因素導致社有資產大量流失的教訓。比如，由于現代企業制度不健全、決策程序不透明等，部分社有企業的經營和投資出現重大失誤； 地方政府隨意征用社有資產，且賠償較低； 為解決股金兌付和維護社會穩定，大量土地、房屋資產被低價協議出售等。社有企業集團在組建和經營中，要與政府有關部門共同建立風控機制，防止社有資產流失。

此外，還要注重通過內外部措施來盤活社有資產。以基層社和縣社為例，很多地區擁有大量土地、房屋等資產，而且多位于商業繁榮地段。然而，部分土地屬于政府劃撥，嚴格意義上并無較大的開發價值，同時面臨著政府收回的風險。還有一部分屬于農村集體建設用地，由于歷史因素導致的權屬糾紛也不同程度的存在。因此，倘若社有企業集團經濟實力較強，應抓住城鎮化機遇，通過自身投資和爭取政府政策，把土地改為出讓性質進行商業開發。假如不具備條件，則應加強與民資合作，實現共贏。

5.7 爭取政府支持，解決歷史遺留和改革中的問題

為確保改革順利，供銷社的歷史遺留問題必須得到妥善解決，比如社員股金兌付、職工社保拖欠、政策性財務掛賬、銀行貸款逾期、土地權屬不明、集體企業未改制等。而且，按照該文提出的組建社有企業集團改革方案，許多企業將注銷或破產，這將會帶來債務重組、員工失業等問題。總體上看，供銷社的經濟實力偏弱。因此，一方面要尋求政府的政策和資金支持來徹底解決歷史遺留問題。比如，對于社有企業的經營虧損，要區分中央政府政策性虧損、地方政府政策性虧損和經營性虧損，前兩者自然由各級財政全額承擔。另一方面，如前文所述，社有企業可視為“準國企”，所以在社有企業的清算重組過程中，應力爭享受到與政府對待國企改革同等待遇的政策。