陜西省生產(chǎn)建設項目水土保持“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作回顧與展望

彭曉剛，李雄飛

(1.陜西省水土保持局，陜西 西安 710004；2.陜西省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，陜西 西安 710004)

隨著信息化技術(shù)與計算機技術(shù)的不斷發(fā)展和完善，各行業(yè)普及和深入應用信息化技術(shù)方興未艾，也勢在必行。近年來，水利部相繼制定并發(fā)布了《全國水土保持信息化工作2015—2016 年實施計劃》(辦水保〔2015〕88號)、《全國水土保持信息化實施方案(2014—2016 年)》(水保〔2014〕336號)及《全國水土保持信息化工作2017—2018 年實施計劃》(辦水保〔2017〕39號)，提出近期全國水土保持信息化建設要建立健全綜合監(jiān)管體系，強化水土保持動態(tài)監(jiān)測與預警，運用無人機、遙感等現(xiàn)代化技術(shù)手段，提高監(jiān)督執(zhí)法效能，加強水土保持監(jiān)督檢查，嘗試建立執(zhí)法督查程序化及違法行為查處追究制度。

當前，伴隨著各地經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，生產(chǎn)建設項目無論是數(shù)量、類別還是規(guī)模均有不同程度的增長趨勢，各級水土保持監(jiān)督機構(gòu)不斷加強能力建設，生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)管力度、廣度、深度和規(guī)范程度等均有很大的強化和提高，而與之相對應的監(jiān)管工作量急劇上升，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已不能適應當前管理上更深精度和廣度的要求。與此同時，日益增長的建設項目數(shù)量與精細化規(guī)范管理的矛盾日益突出，應用先進的信息化技術(shù)輔助生產(chǎn)建設項目動態(tài)監(jiān)管成為一條必由之路[1]。

在這一背景下，陜西省于2015年啟動信息化建設示范工作，選取了榆林市橫山縣作為生產(chǎn)建設項目監(jiān)管動態(tài)化、信息化示范縣，并取得了初步成效。2017年根據(jù)首期示范試點結(jié)果，陜西省分別對陜西境內(nèi)的9個縣區(qū)進行了推廣性示范，為今后全省全面實現(xiàn)“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管奠定了基礎。

1 2017年以前主要工作回顧

按照國家相關(guān)要求，陜西省于2015年選取了榆林市橫山縣作為生產(chǎn)建設項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管試點縣，對橫山縣全縣進行了衛(wèi)星遙感解譯與水保方案收集上圖，前期收集水土保持方案及附圖資料20個，內(nèi)業(yè)遙感解譯擾動邊界上圖19個，防治責任范圍有效邊界上圖14個，經(jīng)過現(xiàn)場復核后，共完成27個生產(chǎn)建設項目的合規(guī)性分析，為后期的“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管示范工作積累了一定經(jīng)驗。根據(jù)前期試點經(jīng)驗，結(jié)合實際情況，陜西省制訂了《陜西省水土保持監(jiān)督管理信息化(2017—2018年度)實施方案》。按照實施方案要求，2017年陜西省率先啟動了咸陽市秦都區(qū)、寶雞市金臺區(qū)、韓城市、渭南市臨渭區(qū)、銅川市耀州區(qū)、延安市寶塔區(qū)、商洛市商州區(qū)、漢中市漢臺區(qū)、安康市漢濱區(qū)等9個縣區(qū)的水土保持“天地一體化”示范監(jiān)管。實施過程分為資料收集、遙感調(diào)查、成果審核入庫及成果匯總與交付使用四個階段，具體技術(shù)流程詳見圖1、2。

根據(jù)國家生產(chǎn)建設項目水土保持信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定，“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管主要包含區(qū)域監(jiān)管和項目監(jiān)管兩種模式。區(qū)域監(jiān)管主要針對某一區(qū)域開展的生產(chǎn)建設項目水土保持信息化監(jiān)管工作。通過水土流失防治責任范圍圖矢量化，實現(xiàn)已批生產(chǎn)建設項目位置和范圍的空間化管理，利用遙感影像開展區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設項目擾動狀況遙感監(jiān)管，掌握區(qū)域生產(chǎn)建設項目空間分布、建設狀態(tài)和整體擾動狀況，為水行政主管部門開展監(jiān)管工作提供依據(jù)。項目監(jiān)管主要是針對某

圖1 國家“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管技術(shù)規(guī)定流程

圖2 陜西省“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管實施技術(shù)流程

個具體項目開展的生產(chǎn)建設項目水土保持信息化監(jiān)管工作。通過開展水土流失防治責任范圍圖、措施布局圖的矢量化，實現(xiàn)本級已批生產(chǎn)建設項目位置、范圍、措施布局的空間化管理，利用中、高分辨率遙感影像及無人機航攝成果等開展本級管理項目遙感監(jiān)管，掌握項目的擾動合規(guī)性、水土保持方案實施及變更等情況，為本級生產(chǎn)建設項目監(jiān)督執(zhí)法工作提供依據(jù)。各級水行政主管部門可根據(jù)實際需要，選用區(qū)域監(jiān)管或者項目監(jiān)管模式，也可以綜合運用區(qū)域監(jiān)管和項目監(jiān)管兩種模式，開展生產(chǎn)建設項目水土保持信息化監(jiān)管工作。

根據(jù)國家規(guī)定可以看出，國家層面的“天地一體化”動態(tài)監(jiān)測工作主要針對的是已編制方案的，或已開工建設，或已實施防治措施的建設項目。但根據(jù)陜西實際情況，本底調(diào)查摸底的大多數(shù)擾動圖斑除了非生產(chǎn)建設項目，均為未編制水保方案或未實施防治措施的生產(chǎn)建設項目。在此次“天地一體化”工作中，該類擾動情況被定義為疑似未批先建項目，作為后期執(zhí)法檢查重點工作內(nèi)容。另外，陜西省生產(chǎn)建設項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管目前還處于啟動階段，主要開展的是區(qū)域監(jiān)管，旨在摸清轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設項目擾動范圍與分布狀況。待區(qū)域監(jiān)管形成全覆蓋，并經(jīng)進一步現(xiàn)場核實情況，做出行政處置后方可進入更微觀的項目監(jiān)管階段。

2 成功經(jīng)驗與主要教訓

針對目前開展的生產(chǎn)建設項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作，將信息化、GIS、RS等技術(shù)應用于“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管各實施環(huán)節(jié)，已經(jīng)不是制約“天地一體化”工作的技術(shù)瓶頸，難點在于如何將各項技術(shù)有效地應用于“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作當中[2-4]。有效的組織方式、完備的實施流程與標準規(guī)范的技術(shù)流程是確保該項工作有效實施的前提條件，各階段技術(shù)成果把控是提高最終成果質(zhì)量的基礎和保障，如何通過組織實施與技術(shù)把關(guān)，提升成果準確性和可靠度是提高各階段成果質(zhì)量的關(guān)鍵。

陜西在進行9縣區(qū)的示范工作當中，將各階段成果初驗作為項目驗收工作的主要組成部分，對項目區(qū)域擾動圖斑遺漏情況、擾動圖斑勾繪邊界準確性、防治責任范圍上圖情況、現(xiàn)場復核信息完整度與信息填報準確性等五個階段成果進行抽查，抽查比例大于10%。在陜西實施的9個縣區(qū)“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作實際抽查過程中，防治責任范圍上圖情況、現(xiàn)場復核信息完整度與信息填報準確性等情況較好，在擾動圖斑解譯過程中存在著不同程度的遺漏。經(jīng)過與項目實施單位的充分溝通，并結(jié)合實際影像，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)遺漏區(qū)大多集中在黃土丘陵溝壑區(qū)。該區(qū)域各類人為擾動現(xiàn)象普遍，如農(nóng)耕地撂荒、坡耕地治理，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目場地平整等現(xiàn)象頻發(fā)，易干擾影像解譯工作。同時，陜北能源行業(yè)開發(fā)建設項目擾動地表多呈星狀分布，單塊占地面積較小，但數(shù)量巨大，難以全面掌握擾動情況。關(guān)中區(qū)域房地產(chǎn)項目是“天地一體化”監(jiān)管影像解譯難點，該類項目擾動集中，但建設周期短，多夾雜于城鎮(zhèn)建筑群體縫隙，邊界模糊。陜南區(qū)域植被較好，擾動區(qū)域易于發(fā)現(xiàn)并勾繪，但因交通不便，多數(shù)擾動區(qū)域難以到達現(xiàn)場，且為擾動后擱置(多為礦產(chǎn)探測或臨時取料)，難以明確用途與責任主體。

陜西省地跨長江、黃河兩大流域，地形地貌復雜，侵蝕類型多樣，從大的地貌單元來看，分為陜南土石山區(qū)、關(guān)中渭河階地和陜北黃土高原三大區(qū)域，諸多因素導致陜西省生產(chǎn)建設項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作實施難度大，實施工期較長。在考慮以上不利因素的前提下，陜西省在實施“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作中按照不同地貌單元和擾動類型特點，將陜西省生產(chǎn)建設項目“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作按區(qū)域分為三個標段進行招標，取得了良好的效果。一是地貌類型相同，擾動類型相近，便于遙感解譯與擾動圖斑勾繪；二是在現(xiàn)場復核過程中與同一地區(qū)監(jiān)督部門對接方便；三是現(xiàn)場復核過程中，對道路及交通情況相對熟悉，有利于提高復核工作效率。

在具體的“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管實施過程中，將數(shù)據(jù)校正、拼接等處理作為第一步工作考慮，提高了衛(wèi)星影像與實地匹配精度及影像色彩清晰度、對比度，便于后期開展工作[2]。另外，將實地復核工作與影像解譯與圖斑勾繪實時結(jié)合，有效地提高了解譯精度和勾繪效率，圖斑勾繪時采用人機交互方式進行，根據(jù)實際經(jīng)驗，人工勾繪過程中將影響比例尺定義在1∶500至1∶2 000范圍內(nèi)較為適宜。在實地現(xiàn)場復核工作中借助信息化移動客戶端，實時修改圖斑勾繪邊界，存儲現(xiàn)場復核信息與影像資料，極大地提高了現(xiàn)場復核工作效率[5]。在已批復方案防治責任范圍上圖過程中，對不同的防治責任范圍圖件進行分類對待，對于有坐標圖件進行空間坐標配準與投影轉(zhuǎn)換，進而精準上圖。對于無坐標，但有圖幅內(nèi)特征地物點的圖件，可與影像同名地物點進行特征配準；對于確無坐標也無地物點的圖件根據(jù)地理坐標進行示意性上圖。這樣可大幅提高水保方案防治責任范圍上圖率和上圖精準性。

3 關(guān)于成果運用方面的思考

經(jīng)過大量人力物力投入，獲取到的第一手“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管本底資料不應作為水土保持動態(tài)監(jiān)管部門的檔案資料，而應成為精細化管理的目標和方向，成為開展后續(xù)水土保持行政執(zhí)法工作，實施行政處理的依據(jù)和第一手基礎資料。各級水土保持監(jiān)督部門應根據(jù)交付的“天地一體化”成果資料，著手下一步工作安排。

在成果運用及后續(xù)處理方面，應結(jié)合水土保持行政監(jiān)督管理“誰審批，誰負責”和“屬地管理”相結(jié)合的工作模式，按照“省上牽頭，市級督辦，縣級負責”的總原則進行分工，堅持以法律法規(guī)為準繩，以遙感調(diào)查結(jié)論為依據(jù)，對所有疑似不合規(guī)生產(chǎn)建設項目逐一進行再次確認復核，對確屬不合水土保持法規(guī)定的生產(chǎn)建設項目，立即啟動執(zhí)法程序，堅決予以立案嚴肅查處；對所有不合規(guī)擾動，務必做到“件件有行動，件件有處置結(jié)果”。

與此同時，也應視以下幾種情況，加以區(qū)別處理。

一是對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的個體擾動項目，如農(nóng)村住宅建設、生態(tài)移民安置、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等以農(nóng)業(yè)生活和生產(chǎn)改造為目的、責任主體為農(nóng)業(yè)自然人的擾動區(qū)域和行為暫不列入“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管范疇，對該擾動區(qū)域給予必要的關(guān)注即可，不必作為后期執(zhí)法和處罰監(jiān)管重點對象。

二是對于生態(tài)建設項目的擾動區(qū)域，如濕地公園、濱河公園建設，坡改梯建設、淤地壩建設等，因其自身已具備水土保持生態(tài)環(huán)境改造功能，也不作為此次“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管對象。

三是對于已明確為不合規(guī)的生產(chǎn)建設項目(主要指未批先建、未落實防治措施的項目、建設地點發(fā)生變化或防治責任面積擴大而未重新履行報批手續(xù)的項目)，應是本次重點監(jiān)管對象。這部分擾動區(qū)域均應作為第一手資料移交項目所在地縣級水土保持監(jiān)督部門進行后續(xù)處置。當?shù)厮１O(jiān)督機構(gòu)接到移交資料后，應及時啟動執(zhí)法程序，立即予以立案查處。在這類情況的擾動區(qū)域中，屬于項目法人滅失的，轄區(qū)水土保持監(jiān)督機構(gòu)予以核實確認后，可移交給水保治理機構(gòu)納入當?shù)厮亮魇ЬC合治理規(guī)劃和計劃中進行生態(tài)重建與治理恢復；對于已獲水保方案批復且正在建設而未采取水土保持防治措施的項目，除督促其有效開展水土保持工作外，還應視情節(jié)及實際情況，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做出相應處理；對于確屬生產(chǎn)建設項目，且未編報水土保持方案的，應按照水土保持相關(guān)法律法規(guī)做出相應處理，并要求其限期編報水土保持方案報告書，落實水土保持相關(guān)責任與義務。

4 結(jié)論與展望

(1)組織實施。隨著陜西經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，各類建設項目逐年遞增，人為擾動現(xiàn)象普遍，尤其以陜北能源開采區(qū)和各市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設項目擾動問題突出，根據(jù)國家“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管技術(shù)規(guī)范要求，定期對全省范圍內(nèi)的擾動圖斑進行勾繪、量算和核查，可為水土保持監(jiān)督管理部門提供第一手基礎資料。該項工作任務量大，單家單位人員及技術(shù)力量難以保證高頻短周期數(shù)據(jù)獲取。另外，該項工作經(jīng)費統(tǒng)一由省財政負擔，有一定困難，根據(jù)陜西試點經(jīng)驗，可由省級統(tǒng)一組織制定工作流程和技術(shù)路線，并根據(jù)各市財政和開發(fā)建設狀況配套一定經(jīng)費，由各市分頭組織實施。

(2)技術(shù)實施。陜西省南北兩區(qū)域地形復雜，擾動類型多樣，在實施“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作中存在諸多不利因素：①項目數(shù)量多、分布廣，取土場、棄渣場等重點監(jiān)管對象數(shù)量更多更分散。由于缺乏宏觀調(diào)查手段，所以難以及時掌握大量監(jiān)管對象整體的合規(guī)性情況，難以識別和抓住重點監(jiān)管對象，難以有序、有計劃、有重點地開展工作[6]。②項目類型多，建設周期不一致，擾動方式復雜，現(xiàn)場狀況變化快。因缺乏高頻次的動態(tài)調(diào)查技術(shù)支持，以致跟蹤調(diào)查的時效性強，對過程信息掌握不及時，難以實現(xiàn)過程監(jiān)管。③項目現(xiàn)場復雜，缺乏準確、高效、多角度、定量的調(diào)查取證手段，難以發(fā)現(xiàn)具體問題，對發(fā)現(xiàn)問題的描述和記錄不規(guī)范、不完整、不量化，證據(jù)缺乏法律效力。④缺乏數(shù)據(jù)和信息共享手段，多級監(jiān)管難以實現(xiàn)合理分工、分級負責的高效協(xié)同，容易出現(xiàn)重疊、重復，監(jiān)管效率低；上級對下級缺乏監(jiān)督手段，容易出現(xiàn)遺漏，特別是缺乏對未批先建行為及時發(fā)現(xiàn)的手段，監(jiān)管效能低。鑒于以上問題，后期實施的陜西省“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作應根據(jù)前期實踐經(jīng)驗，進一步細化實施方案，統(tǒng)一省內(nèi)“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管技術(shù)標準與流程，使得全省“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管成果既能反映不同區(qū)域項目特點，又能使各區(qū)域監(jiān)管成果統(tǒng)一標準、實時入庫，為對比分析和各階段資料管理提供方便，為水土保持執(zhí)法檢查與監(jiān)督管理提供有力保障和便利條件。

(3)成果精度控制。“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管實施是一個多階段成果逐步套合的過程，最終成果的質(zhì)量取決于各階段成果的完整性與精準性，如何控制階段成果質(zhì)量十分關(guān)鍵。因此，可考慮在實施過程中，對各階段成果進行抽查檢驗，及時解決問題，既可縮短項目實施周期，又能提升“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管最終成果質(zhì)量。

(4)“天地一體化”成果應用。結(jié)合水土保持行政監(jiān)督管理的“誰審批，誰負責”和“屬地管理”相結(jié)合的工作模式，按照“省上牽頭，市級督辦，縣級負責”工作分工原則，堅持以法律法規(guī)為準繩，以遙感調(diào)查結(jié)論為依據(jù)，對所有疑似不合規(guī)擾動生產(chǎn)建設項目逐一進行再次確認復核，對確屬不合水土保持法規(guī)定的生產(chǎn)建設項目，立即啟動執(zhí)法程序，堅決予以立案嚴重查處；對所有不合規(guī)擾動，務必做到及時處置。同時也要根據(jù)擾動項目實際情況對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的個體擾動項目、對于生態(tài)建設項目的擾動區(qū)域、已明確為不合規(guī)的生產(chǎn)建設項目(主要指未批先建、未落實防治措施的項目，建設地點發(fā)生變化或防治責任面積擴大而未重新履行報批手續(xù)的項目)加以區(qū)別處理，明確的生產(chǎn)建設項目應作為本次重點監(jiān)管對象。這部分擾動區(qū)域均應作為第一手資料移交項目所在地縣級水土保持監(jiān)督部門進行后續(xù)處置。當?shù)厮１O(jiān)督機構(gòu)接到移交資料后，應及時啟動執(zhí)法程序，立即予以立案查處。在這類情況的擾動區(qū)域中，屬于項目法人滅失的，轄區(qū)水土保持監(jiān)督機構(gòu)予以核實確認后，可移交給水保治理機構(gòu)納入當?shù)厮帘３忠?guī)劃進行治理；對于已獲水保方案批復且正在建設而未采取水土保持防治措施的項目，除督促其有效開展水土保持工作外，還應視情節(jié)及實際情況，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做出相應處理；對于確屬生產(chǎn)建設項目，且未編報水土保持方案的，應按照水土保持相關(guān)法律法規(guī)做出相應處理，并要求其限期編報水土保持方案報告書，落實水土保持相關(guān)責任與義務。

根據(jù)前期試點及示范經(jīng)驗，陜西省應盡快啟動全省范圍的“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管工作。總體原則是:按照有關(guān)技術(shù)規(guī)定和年底前實現(xiàn)全省全履蓋的總體要求，2018年陜西省“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管的技術(shù)服務政府采購工作實行“省上統(tǒng)一部署、統(tǒng)一招標、統(tǒng)一標準和驗收工作，各市分頭簽約，分頭組織實施”。

在后期全面覆蓋的“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管實施過程中應全盤考慮各市工作安排與技術(shù)交底工作，在項目實施之前應統(tǒng)一數(shù)據(jù)源標準、項目實施工作流程與技術(shù)流程等技術(shù)要求。在實施過程中切實做好影像配準、拼接等預處理工作；同時應重點考慮影像解譯、圖斑勾繪、防治責任范圍上圖、現(xiàn)場復核及現(xiàn)場復核信息填報等階段性成果，并組織階段性成果抽檢，確保“天地一體化”動態(tài)監(jiān)管最終成果精度，為實現(xiàn)全省水土保持監(jiān)督管理信息化奠定基礎。