新型職業農民培育的現狀與對策分析

陳祥云

摘要：培育新型職業農民，是政府解決“誰來種地”、“如何種地”，確保糧食安全的重大戰略舉措，是實施鄉村振興戰略的重要人才保障。文章分析了新型職業農民培育的現狀、存在的問題，從提高新型職業農民職業吸引力、落實完善扶持政策、健全培育體系三方面提出了促進新型職業農民培育工作的對策。

關鍵詞：新型職業農民培育；主要問題；對策

培育新型職業農民，是解決“誰來種地”、“如何種地”，確保國家糧食安全，發展新型農業經營主體，推動現代農業轉型升級的根本途徑。自2012年首次提出培育新型職業農民以來，培育工作從試點示范發展到量質雙升的新階段。“人”是實施鄉村振興戰略的關鍵要素之一，需要總結經驗、分析不足，改進、完善新型職業農民培育工作，為鄉村振興提供人才支撐。

一、新型職業農民培育現狀

（一）新型職業農民培育工作得到各級黨和政府高度重視。自2012年以來，連續6年中央“一號文件”對新型職業農民培育工作作出全面部署。為加快構建一支有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民隊伍，2017年農業部編制了《“十三五”全國新型職業農民培育發展規劃》。規劃對新型職業農民培育的指導思想、總體要求、主要任務、重點工程、保障措施等方面作出詳細部署和安排。黨的十九大報告中提出要發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體。中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》強調：實施鄉村振興戰略，必須破解人才瓶頸制約，大力培育新型職業農民，全面建立職業農民制度。這都體現了中央對新型職業農民培育工作的高度重視。

在地方層面，河南、四川、江蘇、黑龍江等十幾個省先后出臺專門文件或規劃，就如何加快推進新型職業農民培育工作提出了具體措施。為落實責任，提升效果，新型職業農民培育被納入糧食安全省長責任制考核指標，部分省還將其列入“菜籃子”市長負責制考核指標體系。此外，很多地方政府制定了專門的配套政策扶持新型職業農民發展。總之，新型職業農民培育得到了各級黨和政府的高度重視，為其發展奠定了良好基礎。

（二）新型職業農民扶持政策不斷推進。為加快推進培育新型職業農民工作，各級政府制定了多種扶持政策。一是資金投入。中央財政每年安排的新型職業農民培育工程專項資金從2012年的11億元增加至2017年的15億元。在中央財政投入帶動下，各地政府紛紛加大資金投入力度。據不完全統計，2016年地方各級財政投入突破10億元，有力促進了新型職業農民培育工作穩步發展。二是創業扶持政策。鼓勵土地向新型職業農民流轉，以擴大經營規模；對農業生產設施、附屬設施、配套設施用地按農業用地管理享受優惠政策；新型職業農民創辦各類實業主體可以獲得創業補貼，并享受各類稅收優惠；優先安排新型職業農民承擔各類農業項目。三是金融保險支持。強化金融信貸對新型職業農民的支持，鼓勵金融機構創新金融產品，加大對新型職業農民的信貸力度，并給予適當利率優惠。鼓勵新型職業農民參加政策性農業保險，享受保費補貼；擴大農業作物保險品種，減少自然災害對新型職業農民造成的損失。四是技術有指導。對新型職業農民開展免費培訓，提升其種養水平和相關技能；通過技術專家與新型職業農民結對幫扶、入戶指導解決其實際困難；搭建新型職業農民信息交流平臺，為其提供技術咨詢、信息服務。

（三）新型職業農民培育制度體系初步形成。在培育資源上，以全國農廣校為主體，形成了6.3萬人的師資庫、9000個基地庫、100個新型職業農民示范基地、100門精品課程的教學資源，供農民學習。在培育方法上，各地探索開展采取分級、分類、分層培育，突出培育精準性。在培育模式上，有的成立農民培育指導站，統籌指導新型職業農民培育工作，整合資源形成培育合力；有的依托農業院校成立職業農民培訓學院，探索培育新路徑；有的依托產業建立農民田間學校，在產業鏈上培育職業農民。在培育手段上，充分發揮信息化手段擴大影響力。如全國農業科教云平臺、山東“農技寶”、湖南“湘農科教云”平臺，開展線上培訓、科技服務。總之，經過6年的探索，初步形成了政府推動、部門聯動、產業帶動、農民主動的新型職業農民培育工作格局，基本確立了生產經營型、專業技能型、專業服務型“三類協同”，初級、中級、高級“三級貫通”的新型職業農民培育制度框架。

（四）新型職業農民培育工作成效顯著。截止到2016年，新型職業農民培育工程實施范圍擴到8個整省、30個整市和2000多個農業縣（團、場），培育對象涵蓋了新型農業經營主體骨干、現代青年農場主、農村實用人才帶頭人以及農業產業精準扶貧戶。目前，全國新型職業農民規模超過1400萬人，新農人規模超過200萬人，依托全國農廣校體系實施“百萬中專生計劃”累計培養人員突破110萬人。通過實施新型職業農民培育工程，培育了大批有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民。新型職業農民扎根農村、創辦新型農業經營主體，成為穩糧增收的基礎力量，為保障糧食安全和農產品有效供給作出了貢獻，促進了新型經營主體不斷發展壯大，推動了農業轉型升級和現代農業發展。同時，新型職業農民收入較高、身份受尊重，其職業吸引力初步顯現。

二、新型職業農民培育存在的主要問題

（一）新型職業農民的職業吸引力有待提高。農業收入普遍較低，難以產生職業吸引力。傳統農民是一種身份象征，追求的是維持生計，沒有入職門檻、沒有工作年限、沒有選擇的權利。新型職業農民需要具備較高文化素質和一定專業技能，在就業上擁有自主選擇的權利，是一種職業，是市場化主體，是經濟學意義上的理性人，追求報酬最大化。在二元勞動力市場上，農民作為理性經濟人，短期他們通過空間流動，尋求勞動力的最優價格；長期他們將適應勞動力市場需求，流入城市市民化，使自身及后代有能力成為高收益部門的就業者。只有通過農業生產獲得社會平均利潤，使務農收入高于外出打工收入，才能吸引農民從事農業生產并以此為職業。當前，農業生產成本中的人工、農資、土地租金、服務費等不斷上漲，農產品價格難以同步增長，甚至出現國內價格高于國際市場，農產品漲價的空間有限。雖然財政支農補貼在向新型職業農民傾斜，但是存在補貼對象不精準、補貼金額有限，無法明顯提高務農收益。面對農業的低收益，新型職業農民增收壓力大，在此情況下，農業作為職業難以產生吸引力。

農村公共服務體系和社會事業發展滯后，農村生活缺乏吸引力。農村勞動力大量向城市轉移，不僅是城市提供了更多的就業機會和較高的勞動報酬，而且提供了更優質的公共服務，滿足其發展需求。農村基礎設施歷史欠賬較多、資金投入不足，農村公共服務體系與城市相比依然相對滯后，城鄉差距呈擴大趨勢。近年來，雖然農村公共教育、醫療衛生、公共文化、社會保障等社會事業穩步發展，但與全面建成小康社會目標和農民過上美好生活的期待相比，農村社會事業領域還有不少薄弱環節，短板比較明顯。農村農業污染日趨嚴重、人居環境問題突出，影響農民群眾的幸福感、獲得感。農村公共產品和服務的供給不足，將不可避免地抑制農村勞動力留在農村務農的意愿，也無法吸引其他人員到農村就業、創業。

（二）新型職業農民培育扶持政策尚需落實、完善。扶持政策落實難，致使導向作用難以充分發揮。各級政府從財政補助、貸款貼息、用地用電保障、稅費減免、信貸支持、項目申報等方面制定了優惠政策扶持新型職業農民。但是很多只是政策性文件，沒有具體的實施細則，扶持政策落地難。加之扶持力度不夠、可操作性不強、宣傳不到位，對農民參與培育的吸引力不夠，難以調動他們發展現代農業的積極性。特別是農業補貼、農業保險、農業貸款是提高新型職業農民收益、增強抵御自然和市場風險能力、解決融資困難的三個核心問題，如果難以落實到位，將制約新型職業農民隊伍的發展壯大。

農村土地流轉機制不通暢，制約了新型職業農民的生成。土地是實現農業規模化經營的前提，也是制約新型職業農民形成的主要因素，沒有穩定土地制度就談不上新型職業農民。通過延長農村土地承包期和探索土地三權分置，為建立農民退出土地機制奠定了基礎。現實中，部分農民工已經舉家遷移到城市，在城市有穩定的經濟來源，未來從事農業生產的可能性很小，但是由于保留了農民身份，他們在農村擁有土地承包經營權，選擇拋荒棄耕或者流轉土地使用權。大部分農村老人出于生計需要耕種土地，只要有勞動能力，就一直耕種土地，土地承擔著社會保障的作用。這兩類人群擁有土地承包經營權，既阻礙了土地流轉，又推動了土地租金的上漲，不利于農村土地實現規模化、集約化生產經營，不利于新型農業經營主體的發展。可以選擇這兩類特殊群體作為試點，探索農民退出土地的機制，為新型職業農民規模化經營提供需要的土地資源。

（三）新型職業農民培育體系尚需健全。培育運行機制不夠健全。在思想認識上，有些部門和領導把新型職業農民培育等同于一般的農民技能培訓，導致培育工作偏離新型職業農民培育目標。在管理機制上，新型職業農民培育涉及農委、人社、教委、供銷聯社、共青團、婦聯、科協等部門，導致培育資源分散，無法發揮協同效應，培訓效率不高。在培育對象選擇上，有的地方為了完成上級培育任務將老人和婦女作為培育對象，這兩類人員受年齡、文化素質限制，很難承擔起發展現代農業的重任，浪費了有限的培育資源。此外，新型職業農民職業證書作用發揮有限，含金量不高，不利于發揮新型職業農民示范效應。

培育工作供需不匹配。首先，培育資源不足。農廣校作為新型職業農民培育主體，但存在師資力量薄弱、設施落后、教學資源不足等問題，其他培育主體參與培育機制不暢通，難以有效參與新型職業農民培育。其次，培育內容難以滿足農民需求。新型職業農民的培育以生產技術為主，而市場服務、電子商務、加工營銷、政策法規等內容較少，而這些是市場化下新型職業農民必備的素質。再有，培育模式上多樣性不足。培訓以課堂講授、觀看教學視頻為主，輔助以田間地頭的教學、實踐基地參觀等形式。最受農民歡迎的現場示范教學和技術指導，受多種因素的限制難以推廣。最后，培育對象重短期目標，輕長遠目標。新型職業農民首先要“有文化”，必須具備較高的文化素質。當前新型職業農民培育采取臨時充電式的教育只能解決一時之需，從長遠來看，農業科技、農業文化、經營管理、發展理念這些知識需要經過系統學習才能形成。

三、促進新型職業農民培育工作的對策

（一）提高農民職業吸引力。適度規模經營，實現農業就業收益率不低于非農就業收益率。發達國家農民職業化的實踐表明，農業的規模經營是提高農業收益率的基本途徑。農業只有實現適度規模經營，才能降低生產成本，提高農業收益率，獲得不低于務工的收入，從而調動農民經營農業的積極性。土地規模經營是農業規模經營的重要類型之一。培育新型職業農民首先要解決適度規模經營所需要的土地，只有大量的農民離開土地進入城鎮實現穩定的非農就業，才能為種地的人留下較大的發展空間，實現規模經營。換言之，勞動力轉移是促使新型職業農民生成的基本條件。因此，要進一步推動城鎮化和工業化的發展，通過政策措施加快農業剩余勞動力的合理轉移。同時，又要保留合理、適量的勞動力從事農業生產。如何解決這種矛盾，需要科學的制度安排。

將新型職業農民納入城鎮居民基本公共服務體系。鑒于短期內難以實現城鄉基本公共服務均等化的現實，把經國家認定的新型職業農民納入城鎮教育、醫療和養老保險體系。此舉不僅具有操作可行性而且具有標志性意義，可以消除長期以來對農民的歧視，為農民成為體面的職業奠定基礎。同時，要加大財政投入，創新農村基礎設施投融資體制機制，推進基本公共服務均等化，推動城鎮基礎設施向農村延伸，加快補齊農村基礎設施短板。通過夯實農村基礎設施建設，促使農村基礎設施條件明顯改善、公共服務能力顯著提高，使農村成為生態宜居的美麗鄉村，讓廣大農民獲得感和幸福感進一步增強，從而增強農民職業的吸引力。

（二）落實、完善新型職業農民扶持政策。提高執行力，強化扶持政策落地生根。為確保各項扶持政策落地生根、開花結果，讓新型職業農民真正得到實惠，切實解決政策不配套、不銜接、不落地的問題。要梳理適用于新型職業農民培育政策中的優惠政策，廣泛宣傳，確保新型職業農民能夠知曉國家政策、享受相應的扶持。各部門堅持問題導向，建立問題清單，制定專門措施，明確解決方法。通過細化實化新型職業農民培育的文件，推動政策的落實，使政策更具操作性、更接地氣。上級部門要將新型職業農民培育優惠政策落實情況列入考核指標，并不定期對扶持政策落實情況開展督導，真正把有關扶持政策落到實處。

完善農村土地退出機制。如前文所述，對在城鎮有穩定收入來源的農民工和務農的老人而言，在確保土地的保障作用由社會保障替代的前提下，可以通過激勵機制引導他們退出農村土地承包經營權。具體做法是，首先按當地土地評估價格提供一筆“離農終身補貼”，作為放棄土地承包經營權的補償。然后，參考城鎮職工退休年齡，設定一個農民“退休年齡”，根據全國人均壽命減去退休年齡，乘以退休當年農村居民人均收入計算出退休補貼，將該補貼計入個人養老賬戶。鼓勵這兩類人放棄土地承包經營權，由村集體收回，然后以較低的租金長期租給新型職業農民經營。降低中小城市落戶門檻，引導有穩定收入的農民工到城鎮落戶，享受城鎮居民待遇。對于放棄土地承包經營權的農村老人，由于有補償金和退休補貼可以保證離農后日常生活，并可繼續享受農村醫療和養老保險待遇。通過以經濟補償和社會保障置換土地，加速土地流轉，為培育新型職業農民創造條件。

（三）健全新型職業農民培育體系。健全培育制度。各部門要從保障國家糧食安全和重要農產品有效供給、推進現代農業轉型升級和構建新型農業經營體系的高度認識培育新型職業農民的重要性。通過建立新型職業農民培育的部門聯席會議制度，做好頂層設計，整合資源、形成合力，解決當前各自為政、資源重復浪費的現象。建立培育對象的精準瞄準機制，集中資源，精準發力，實現有的放矢，提高培育效率。短期內，培育對象應以真正從事農業生產、急需提升素質和技能的家庭農場主、專業大戶、農民合作社帶頭人、返鄉創業人員等青壯年農民為主。長期看，培育對象要涵蓋農村“兩后生”、有意從事農業的大中專畢業生。完善資格證書管理，兌現與證書相關的優惠政策待遇，建立新型職業農民年審、晉升和退出的動態監管機制，確保證書的含金量，發揮其示范引領作用。

優化培育體系。統籌各類教育培訓資源，構建以農廣校為主體，農業院校、農技推廣站、農業科研院所、農業企業和農業合作社廣泛參與的多元化新型職業農民教育培訓體系，滿足快速增長的培育需求。要加強新型職業農民培育師資隊伍建設，通過進修培訓，促使教師更新知識、優化知識結構；引進一批優秀畢業生、優秀新型職業農民充實到師資隊伍。根據農民對科技文化、職業技能、學歷教育、經營管理等不同需求制定新型職業農民不同培育內容，滿足差異化的需求。創新教學模式，實行“分段式、重實訓、參與式”培育模式，采取課堂教學、現場示范教學、實踐體驗、參觀學習等相結合的培訓方式。按照“農學結合”原則，探索中職脫產教育、遠程教育、在線學習等培育模式。著眼長遠，儲備新型職業農民后備力量。采取中等農業學校免試免費入學、委托農業高職開設定向“農村班”的方式，吸引農村“兩后生”參加學習，在校期間提供生活補助，畢業后在農村務農給予獎勵，以此調動農民子弟從事農業的積極性。借鑒免費師范生的經驗，在農業院校招收免費“職業農民班”，鼓勵優秀學子投身農業現代化建設。

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（作者單位：九江學院會計學院）

責任編輯：凌玉