從財政視角看農村生態環境保護

李立平

摘要：黨的十八大以來，農村民生全面改善，農村生態文明建設顯著加強，農村社會穩定和諧，這是無可爭辯的事實。在廣大農民群眾生活水平日益提高的同時，農村環境和生態問題仍然突出，超過了農村自然環境的自凈能力，農村生態環境的惡化，威脅到了數億農村居民身心健康、也通過大氣污染和農產品污染等渠道最終影響到城市人口。全面分析農村生態環境面臨的問題，找到科學而合理的生態環境保護方法，增強生態環境保護的整體實力，建立農業資源有效保護技術支撐體系，創新公共財政資金投入機制，把公共財力用到刀刃上，成為改善農村人居環境質量、提高農村基本公共服務水平、加快轉變農業發展方式的核心問題。本文闡明了農村生態環境保護財政政策存在的問題，并提出加強農村生態環境保護的財政政策應對思路，以期拋磚引玉。

關鍵詞：農村生態；環境保護；財政政策

黨的十八大以來，農村民生全面改善，農村生態文明建設顯著加強，農村社會穩定和諧，這是無可爭辯的事實。在廣大農民群眾生活水平日益提高的同時，農村環境和生態問題仍然突出，農藥的施灑、農用膜的廢棄、重金屬多年的積淀、農村垃圾的逐年增加、畜禽糞污染、城鎮垃圾填埋、工業與城市污染向農村轉移，超過了農村自然環境的自凈能力，農村生態環境的惡化，威脅到了數億農村居民身心健康，也通過大氣污染和農產品污染等渠道最終影響到城市人口。農村生態環境保護事關農民的切身利益，事關炎黃子孫的福祉和國家的可持續發展，也是全面落實習近平總書記新時代中國特色社會主義思想，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，實施鄉村發展戰略的重要內容。因此，全面分析農村生態環境面臨的問題，找到科學而合理的生態環境保護方法，增強生態環境保護的整體實力，建立農業資源有效保護技術支撐體系，創新公共財政資金投入機制，把公共財力用到刀刃上，成為改善農村人居環境質量、提高農村基本公共服務水平、加快轉變農業發展方式的核心問題。

一、新時代我國農村生態環境保護財政政策面臨的問題

（一）財政資金投入問題

一是資金投入不足。

目前，公共財政支持農村生態環境保護的力度較為薄弱，農村基礎設施建設占用了大量現有資金，農村生態環境保護的投資回報率低，用于生態環境保護的資金更加不足，污染治理率偏低。鄉鎮政府自身財力有限，導致鄉鎮政府在農村生態環境保護中能力不足。加之鄉鎮財政存在負債，受極其有限的財政資金制約，建設完善的農村生態環境保護體系的發展戰略難以得到真正落實。

二是地區差異明顯。

2011年以來，我國環保投資總額呈現先增長后下降的趨勢。國家環境污染治理投資總額2014年為9575.2.億元，2015年為8806.3億元，減少768.9億元，下降8.03%，資金重點解決京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點區域污染問題。2017年中央財政用于農村生態環境保護的投入資金60億元，加大對湖北、陜西、河南、河北、山東等省的支持力度，財政資金的投入地區不均衡，農村生態環境保護水平存在明顯的地區差異。對部分原本就財力薄弱的地區而言，農村生態環境保護資金匱乏，拿不出更多的財力用于生態保護；對經濟發達的地區而言，因其財政實力強、環境保護意識強，投入的財政資金多，有能力建立完善的生態環境保護制度，推進農村生態環境保護建設。即便是同一區域，生態環境保護力度也有微觀差異，由靠近城市的農村向遠離城市的農村遞減，距離城市越遠對農村生態環境保護的財政資金投入就越少。

三是考核機制缺失。

當前，我國農村生態環境保護的財政資金尚未建立系統的考核及激勵機制。現有的財政支持模式通常為：政府出資實施鄉村發展戰略，實施農村生態環境保護，尚未對區域性生態環境保護編制整體規劃，第一年開展重金屬治理，還未取得明顯成效，第二年又搞農村生活垃圾處理，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，由于長期規劃缺失，生態環境保護資金難以穩定投入，農村生態環境保護職能分散在農林、環保、畜牧、衛生等職能部門，政出多門，生態環境保護的主體責任不明確，監管網絡不健全，農村生態環境保護工作難以推進到位。

（二）財政籌融資問題

一是籌融資渠道單一。

農村生態環境保護屬于公共領域，具有低回報的特點。因此，財政轉移支付是新時代我國農村生態環境保護的主要資金途徑。在當前體制下，社會資源大多不愿意投入農村生態環境保護領域，僅靠財政轉移支付力度非常有限，我國農村生態環境保護財政籌融資方式較為單一，單一的財政轉移支付很難完全解決我國農村生態環境保護面臨的困境。

二是籌融資機制尚未建立。

生態環境保護是公益事業，作為農村生態環境保護的客體，村民應承擔農村村級道路綠化亮化、污水處理、生活垃圾處理等環境保護部分成本，有其一定的合理性。尤其生豬、奶牛、羊等養殖場帶來生態環境保護問題較多，對其應征收特別環境保護費，用于處理養殖業影響的農村生態環境問題。然而，目前向農村居住的村民征收生態環境保護費還沒有相關財政政策和法律依據作支撐，農村生態環境保護的籌融資機制尚待建立和完善。

三是引導作用尚未發揮。

目前，我國財政政策對農村生態環境保護還沒有充分發揮杠桿作用、資金合力作用和主動引導作用，推動農村商業銀行支持農村生態環境保護的機制還未建立；農村信用體系不牢、壞賬率高、信用失信現象嚴重等問題，農村商業銀行的信貸環境不良，增添了農村商業銀行的融資風險。只有發揮財政政策支持農村生態環境保護的作用、降低農村商業銀行融資風險，才能助推金融機構資金對農村生態環境保護的支持。

四是風險防范措施不完善。

風險防范是針對一定主體而言的。農村生態環境保護問題處理風險，可通過適當的財政政策來降低。政府財力固然重要，但光靠政府財力不足以推動農村生態環境保護快速健康發展，特別是對于部分大型設施的建設，可重視利用市場上的民間投資、外資等多種力量，有效緩解政府財政資金匱乏的局面。當前，我國從事生態環境保護的風險投入資金主要集中在城市生態環境保護領域，應充分發揮財政引導作用，將風險資金引入農村生態環境保護領域。

二、新時代加強農村生態環境保護的財政政策應對思路

（一）找準切入點，改進轉移支付制度，搭建農村生態環境保護財政政策新平臺

現有的轉移支持制度沒有側重考慮農村生態環境因素，也超出了財政現有投入能力，缺乏對生態環境保護的激勵引導。因此，中央和省級財政要加大對農村地區生態環境保護轉移支付力度，找準切入點，精準發力，用好用活公共財力，創新財政制度支持農村生態環境綜合治理，落實縣區、鄉鎮兩級農村生態環境保護主體責任，搭建農村生態環境保護的新平臺。

一是強化地區空間因素。我國地大物博，地區之間生態環境存在差異。要充分發揮好公共財政助推農村生態環境保護的重要作用，根據不同區域的資源環境承載能力科學規劃，實行積極的財政政策，讓農村地區更高標準享受轉移支付，用新思維探索農村生態環境保護的新思路，從而較好解決地方政府的生態環境責任問題。

二是強化生態功能因素。生態環境保護是生態文明建設的重要內容。當前，我國根據生態系統服務功能的理論和方法，不斷修訂、完善主體功能區規劃，對各個地區的生態功能進行定位，既提升本區域社會經濟發展水平，又對其他區域社會經濟發展水平形成影響，因此，應強化生態功能因素，依據生態功能確定合理的轉移支付標準。

三是強化現代化的指數因素。要運用現代指數因素法分解影響農村生態環境的各因素，具體分析地區因生態功能劃分而造成的機會成本損失以及地區經濟的發達程度。一般而言，城市的現代化指數要高于農村，因此，現代化指數較低的農村應該享受比城市更高標準的轉移支付。

（二）把握著力點，完善資金管理辦法，注入農村生態環境保護財政政策新能量

2018年中央一號文件指出，要加強農村突出生態環境問題綜合治理，著力加快生態文明建設，加強農業面源污染防治，推進鄉村綠色發展，加強農村環境監管能力建設。習近平總書記3月5日在參加全國人大十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時強調，要培育可持續發展資源。由此可見，農村生態環境保護已引起高度重視，各級政府投入了巨大的財力推進鄉村綠色發展，財政資金使用效益成為其中的關鍵。要把握著力點，嚴禁工業和城鎮污染向農業農村轉移，通過“兩個完善”來注入農村生態環境保護的新能量。

一是完善財政資金使用和監督管理辦法。目前，農村生態環境保護專項資金管理沒有較全面的實施細則，原有的《試行辦法》對資金使用和監管留下一定的變通空間，打“擦邊球”的現象時有發生。建議出臺《實施細則》，對資金使用和監督作出詳盡規定，建立農村生態環境保護績效考核機制，并作為財政獎補政策的重要依據，保障財政資金的有效使用。

二是完善專項資金縣級財政報賬制。財政報賬制度規定財政部門管理資金、項目實施單位負責項目建設，既互相配合又互相監督，可以有效防范項目主管部門擠占、挪用生態環保專項資金。要針對存在的問題，完善縣級財政集中報賬制，減少資金流轉環節，提高報賬制工作質量，建立報賬公示制度，自覺接受監督。

（三）抓好落腳點，整合分散財力資源，提升農村生態環境保護財政政策新水平

農村生態環境保護涉及農林、環保等職能部門，這些職能部門掌握有一定的農村生態環境保護的財力資源。要積極發揮財政職能作用，優先整合相關的財力資源，集中財力辦大事辦好事，創新財政制度支持農村生態環境保護，逐步實現城鄉環境一體化，提升農村生態環境保護新水平。具體說來，要做到“三個不變”。

一是財力資源的使用方向不變。要按照“渠道不亂、用途不變”的原則，統籌安排各類資金，提高資金使用效益。要保障各職能部門財力資源使用方向不變，科學合理地整合財力資源，力求形成多元化投入機制，形成互為補充、有機結合的良好互動關系，保障其各司其職，確保部門履行職責，拓寬籌資渠道，做到財盡其用。

二是財力資源的系統有序整合不變。整合財力資源是一項系統的基礎性工程，要統籌規劃農村生態環境保護的財力資源，開展農業綠色發展行動，優先整合來源穩定的財力資源，做到循序漸進，系統有序，分步實施，結構優化。

三是財力資源整合的長效機制不變。財政部門要做好自身定位，不缺位也不越位，做到集中整治與長效管理、治標與治本同步推進，制定相應的規章制度和有效措施，建立農村生態環境保護財政資金的長效管理機制，做好專項資金的管理工作，增強財政專項資金分配、使用的科學性和公正性，形成長效機制支持農村生態環境綜合整治。

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（作者單位：湖南省財政廳國庫處）

責任編輯：欣文