國家審計改革發(fā)展進程

孫強

1982年，《中華人民共和國憲法》規(guī)定實行審計監(jiān)督制度，國務(wù)院和縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。國家審計作為改革和法治催生的產(chǎn)物，天生是黨和國家推進改革開放和民主法治的治理方式之一。

以問題為導向查錯糾弊是國家審計的首要任務(wù)。分析國家治理體系的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，進而推動一系列制度、規(guī)則及其運行機制的完善和升級，國家審計由最初的“獨立查賬”、真實性審計、打假治亂，到全力推進績效審計和經(jīng)濟責任審計，再到實現(xiàn)政府、市場、社會審計全覆蓋，維護國家安全、優(yōu)化國家治理，這一演進過程真實地體現(xiàn)了國家審計的任務(wù)要求。縱觀國家審計發(fā)展過程，審計整改機制和國家治理其他領(lǐng)域改革互相推進，體現(xiàn)出審計服務(wù)國家治理的基本路徑。改革的深入和國家治理的現(xiàn)代化也將進一步引導審計理念和審計整改工作思路的變革與發(fā)展。

法治和改革催生審計整改報告制度

1994年審計法確立了審計工作報告制度。1996年7月，審計署連續(xù)23年受國務(wù)院委托向全國人大常委會作審計工作報。在最初10年的審計工作報告中，針對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況雖或多或少提及，但并未成為審計工作報告的一項單列內(nèi)容。

審計整改情況正式成為審計工作報告的法定內(nèi)容始自2006年。當年修訂實施的審計法第四條增加一款規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應當將審計工作報告中指出的問題的糾正情況和處理 結(jié)果向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告”。2006年至2015年，每年12月，審計署受國務(wù)院委托向全國 人大常委會書面報告審計查出問題的整改情況。2008年初至2015年初，審計署基本上是以每年發(fā)布的第1號審計結(jié)果公告，向社會公告前一年“中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題的整改結(jié)果”。

2015年以后，審計整改情況正式從審計工作報告中單列出來。至2018年6月，審計署受國務(wù)院委托，分別向全國人大常委會報告了2015年度至2017年度的中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況，相關(guān)情況均全文實時向社會公開。

“問責”推進審計整改運行機制完善

審計整改自2006年成為審計法定職責。2007年至2017年的11年間，被審計單位和相關(guān)部門根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)的問題以及審計處理意見和審計建議，追回或歸還擠占挪用的資金、規(guī)范賬務(wù)處理、挽回和避免損失、促進增收節(jié)支等能夠按金額計量的整改金額21849億元，完善各項制度22189項，追究刑事責任或黨紀政紀處理22707人。在審計整改力度逐年加大的同時，審計整改報告結(jié)構(gòu)及內(nèi)容的完善也反映出審計整改運行機制的不斷健全。

一是審計整改指標不斷改進。2006年度至2008年度，審計整改報告在反映總量上，僅采用了追回或歸還擠占挪用的資金、完善制度、追究責任三項基本指標。自2009年度起，擴展采用挽回或避免損失等可以用金額計量的整改指標。自 2011年度起，開始采用整改違規(guī)征地用地等非金額計量指標。自2015年度起，開始采用整改率指標，如2015年度整改率為84.5%，2016年度整改率達到95%，綜合反映了審計整改的相對程度。

二是審計整改報告框架日趨完善。2006年度至2013年度的審計整改情況結(jié)果公告，主要是按照審計工作報告順序，采取一一對應的方式逐項列出審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況，2014年度的審計整改報告是在全國人大常委會上首次口頭匯報，但仍延續(xù)了以往的結(jié)構(gòu)。自2015年度起，審計整改報告改變?yōu)榫C合性報告，分為“整改工作的部署推進情況”“整改落實的具體情況”“部分問題未完成整改的原因及下一步工作安排”三大部分內(nèi)容，審計發(fā)現(xiàn)問題的具體整改情況作為綜合報告的附件。2016年度審計整改報告在此基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，將“建立健全長效機制”單列為一部分內(nèi)容，重點反映健全機制制度情況，并在報告附件中增加了發(fā)展改革委、財政部、國務(wù)院扶貧辦、工業(yè)和信息化部四個部門關(guān)于重點問題的整改情況報告，在形式和內(nèi)容上逐步契合了全國人大常委會關(guān)于報告審查和應詢機制的要求。

三是整改主體責任逐步清晰。審計整改最初雖由國務(wù)院總理直接推動，各被審計單位具體落實，但對整改責任的落實并不是十分細化。2008年，國務(wù)院常務(wù)會議要求建立整改責任制；2011年，將審計整改確定作為被審計單位的“一 把手”工程，要求主要負責同志親自掛帥督導；2014年，再次強調(diào)“一把手”是整改的第一責任人，并要求建立整改任務(wù)清單，排出時間表，實行對賬銷號。這些要求隨后上升為制度性規(guī)定。自2015年起，審計整改納入國務(wù)院督辦事項，強力推進整改落實。

四是整改聯(lián)動機制不斷強化。對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改是被審計單位的直接責任，但其積極整改的程度卻一直難以控制。直至十八大之后的2013年，在國務(wù)院推動下引入輿論監(jiān)督，共同推進被審計單位整改的機制才最終形成。至2015年，前述被審計單位到會應詢等人大監(jiān)督配套制度得以實施，同年在國務(wù)督辦下的行政問責加入整改聯(lián)動機制。自2016年起，審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，逐步作為全面從嚴治黨主體責任履行情況，納入績效考核、內(nèi)部巡視工作，并作為干部考核獎懲的重要依據(jù)。國家行業(yè)主管部門的督促整改和地方政府的跨部門整改協(xié)調(diào)機制也逐步形成，審計署“誰審計、誰負責督促”進行專項跟蹤督促檢查的工作機制也日益強化。

制度性審計整改模式日趨完善

2007年，國務(wù)院常務(wù)會議專題研究部署審計整改工作時強調(diào)，整改工作必須著眼于制度建設(shè)，完善體制和機制，從源頭上杜絕預算執(zhí)行中的違規(guī)違紀問題， 做到標本兼治。2011年，國務(wù)院再次強調(diào)，對于體制機制或者歷史遺留問題的解決，要盡快完善和出臺相關(guān)制度。2013年，強調(diào)要把整改作為推進改革的“催化劑”，倒逼改革和創(chuàng)新。2014年，提出要著力構(gòu)建長效機制，用改革的辦法解決前進中的問題。2015年，提出要在審計整改中及時修改完善與改革發(fā)展不適應的規(guī)章制度，建立健全監(jiān)督制約長效機制。

最近兩年的審計整改報告均將推動完善制度、健全長效機制作為報告的一項中心內(nèi)容，篇幅一般占到總篇幅的三分之一左右。如在2016年度的審計整改報 告中，單列長效機制建立情況，從5個部分、17個方面分類反映了財稅改革、政策執(zhí)行、風險防控、民生安全、權(quán)力制約等改革配套措施和部門間協(xié)作機制建設(shè)成果，體現(xiàn)了審計監(jiān)督的最終目的，將審計發(fā)揮作用的落腳點放在推動完善制度和深化改革上。

制度性整改，尤其是十八大以來，逐漸呈現(xiàn)由標本兼治向以治本為主的過渡。一是聚焦法治建設(shè)和頂層設(shè)計，二是聚焦政府責任和權(quán)力制約，三是聚焦風險防范和改革發(fā)展。

結(jié)語

審計工作報告作為年度審計思路和工作成果的集中體現(xiàn)和綜合反映，自199年以來，已經(jīng)成為國家審計直接參與國家治理的主要渠道之一，成為中央作出決策推進改革的重要依據(jù)。但不論審計發(fā)現(xiàn)的問題多么重要、審計建議多么具有建設(shè)性，都需要通過推進審計整改這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)作用于國家治理。

面對新時代社會主要矛盾的歷史性變化，面對經(jīng)濟、社會等各項因素發(fā)展變化相互交織的復雜局面，為著力解決不平衡不充分發(fā)展問題，提升發(fā)展質(zhì)量和效益，國家治理行為也將日趨復雜化。而為建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督體制，黨和國家對審計亦提出了一系列新定位、新要求。審計將在促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、促進全面深化改革、促進權(quán)力規(guī)范運行等方面發(fā)揮更為重要的作用。可以預見的是，拓展審計效能、培育和發(fā)揮制度性審計整改機制，不僅在過去是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要運行機制之一，在持續(xù)促進良治的未來，也必將有更大的價值增值空間。