構建產能治理新模式 打通去產能制度梗阻

周健奇

7月31日的中央政治局會議明確提出，要“打通去產能的制度梗阻”，旨在做好減法，堅決出清“僵尸產能”，做好增量，滿足、引領消費升級。“十三五”以來，大幅度的產能壓減取得明顯成效，鋼鐵、煤炭等產能過剩行業的利潤在較短時間內大幅回升。但由于去產能的大前提是嚴控總量，推進的方式主要是分年度將任務指標分解到各地方，因此也存在“高效難進、低效難退”的兩難問題。一些能夠補齊行業短板的項目、有助于行業實現高端突破的項目，在過剩行業產能總量控制的政策環境下難以落地，同時，一些迫切需要退出的無效產能卻由于種種原因至今無法退出。問題的根源在于產能“進高效、退低效”存在制度性障礙。供給側結構性改革重在結構調整，政府調控產能的重點也應轉變為優化產能結構，提升行業發展質量。因此，打通去產能的制度梗阻尤為重要。

去產能的制度梗阻

一是缺少鼓勵先進的激勵政策。例如，鋼鐵行業計劃壓減強調總量控制，主要以高爐容積判斷產能先進與否，對中高端或高尖端專用鋼材的產能，沒有明確支持或傾向性政策，形不成優化產能結構的政策引導。在“去產能”實際工作中，國有鋼鐵企業的特鋼產能往往不在壓減范疇，而大量民營企業又缺少差異化發展的支持和引導。事實上，引導鋼鐵等制造行業民營企業走差異化發展道路，是優化我國制造業結構的一條有效可行的現實路徑。

二是缺少退出低效的保障機制。低效產能的退出涉及人和債兩大難點，目前看，人往何處去的問題相對容易一些。民企的人員流動性強、國企的人員配置空間大。而且，此輪需安置人員的綜合素質、當前市場可選擇的空間，與以前相比都有較大提升，再加上地方政府的合作支持，退出產能的人員安置并沒有出現較大影響。債的問題就沒那么簡單了，涉及銀行不良資產風險、退出產能債務主體劃分、國有資產保值增值等一系列敏感問題。債轉股是目前緩解企業債務壓力的一個主要辦法，雖然可以降低企業大集團的資產負債率，卻解決不了低效產能的債務難題。

三是缺少公平競爭的統一標準。產能規模大、大氣污染防治任務重的地區，鋼鐵產能壓減量就大，煤炭產能不分類型，都要承擔壓產、限產任務。這就造成地區間的產能差異，存在相對先進產能為落后產能讓出市場空間的情況。建立市場化、法治化的產能機制去產能的制度梗阻很有代表性，反映出當前的宏觀治理模式還無法與新時期的經濟、環境、社會發展要求相適應。產能治理是政府的一項長期職能，涵蓋了工業結構調整、金融服務實體、營商環境優化、節能減排、百姓就業等多領域問題。政府可將打通去產能的制度梗阻作為突破口，通過構建新時期產能治理模式，做好經濟結構的“減法”和“加法”，本質是通過市場化、法治化的產能治理，處理好政府與市場的關系。

一是建立產能評價的綜合標準體系。標準是評價產能先進性的首選依據。單一標準只能評價產能的某項特性，評價產能的綜合特性需要一個包括生產、質量、 環境、安全、稅收、用工等方面的綜合標準體系。主要作用在于：實現多標準互證，杜絕信息造假和權力尋租 ；精準定位低效產能 ，降低傳統的人工監管成本；強化標準的規范性、公平性和相對穩定性，真正實現市場化和法治化監管；發揮標準對鋼鐵、煤炭等傳統產能優化的引導作用，清晰政府的產能治理邊界。六大標準其實已有，只是分別由不同的政府部門或機構監管，沒有集成在一起用于產能評價。以綜合標準評價產能需要切實推進行政管理體制改革。建議整合相關主管部門、行業協會的數據資源，建立集產能綜合評價數據和產能監管信息于一體的產能信息大系統，為產能治理提供技術支撐和科學依據。

二是形成立體式、多元化、實時性的產能監管新方式。目前的去產能”監管具有現代與傳統相結合的特點。一方面是先進的污染物排放信息化監管，另一方面是重點地區的常態化人工監管。兩種監管相結合，能夠對落后產能、違規產能形成強威懾力，但也有漏洞。比如，信息化監管還沒有做到時間全覆蓋、部門全打通，人工監管存在主觀意識較重、干擾企業日常生產的不足，且具有權力尋租的空間。新時期產能治理模式下的監管應具有立體式、多元化、實時性的特點。立體式監管是指產能監管從企業自控、省級嚴控、國家監控三個層次著手，從目前的以污染物排放為重點拓展為6項標準全面監管，形成互為約束的立體監管網絡；多元化監管是指企業、政府、社會機構、百姓等共同參與到產能治理之中，形成健康的社會氛圍；實時化監管是指真正做到各項產能標準信息以及舉報信息的實時傳遞、集成和處置。一些達到超凈排放標準的火電廠的監管就具有立體式、多元化、實時性的特征，其他行業 可以借鑒。超凈排放火電廠污染物排放檢測的信息系統有三套， 分別是電廠所在集團的監測系 統、省級檢測系統和國控檢測系統，三套系統獨立運轉又互聯互通，各項信息基本能實時傳送。

三是暢通低效產能的退出渠道。“去產能”除了淘汰落后產能、非法產能之外，還要退出缺乏競爭力、長期虧損的“失血”產能。供給側結構性改革也是要通過退出低效來提高行業供給的質量。明確標準、強化監管都是為了淘汰落后、退出低效。當前“去產能”的重點有兩個，一個是“地條鋼”產能，另一個是“僵尸”產能，后者是 典型的低效產能。低效產能的退出難度較大，目前難點聚焦于債務處置。提及低效產能，人們首先聯想到的是國有鋼鐵、煤炭企業，其實不然。一些民營鋼鐵、煤炭企業也存在低效難去的問題。低效產能長期虧損且扭虧無望，退出是必然之舉。低效產能退出需要 在推進債轉股的基礎上加大綜合施策力度，建議明確國有低效資產的價值評估原則和銀行不良債務的處置原則；出臺低效產能促退的專項政策，建立不良資產處置平臺。例如，國有資本運營公司集中剝離銀行相關不良資產，通過平臺集中優化配置資源；建立產能評價的綜合標準體系，為低效資產的剝離、處置和價值評估提供科學評價依據。

四是強化需求導向。主要包含兩方面含義：一是以需求為導向深化供給側結構性改革；二是通過供給側的改革與創新加速消費升級。對于鋼鐵行業，強化消費需求的重點是支持企業立足下游 制造業對中高端、高尖端專用鋼材的市場需求，開展技術創新，走差異化發展之路。同時，提升下游用鋼行業的質量標準和監管力度，拓展中高端、高尖端專用鋼材的細分市場空間。對于煤炭行業，重點在于優化供應體系，增強供給側的煤炭集中加工能力，向下游消費企業供應標準化的潔凈煤。潔凈供應不僅可以在消費量增長有限的新市場格局下提升煤炭附加值，還可以降低消費企業的燃煤成本和減排成本。仍以火電廠超凈排放為例，除了設備、工藝、管理等因素外，燃料煤的標準化也非常關鍵，直接決定后端排放能否全面穩定達標。

五是確立企業標桿和區域試點。鋼鐵行業可選擇在專用鋼材料制造領域取得中高端技術突破的企業作為產能標桿，引導行業瞄準材料細分領域走差異化的產能升級之路。煤炭行業可選擇智能化開采煤礦以及標準化加工能力強的企業作為產能標桿，助推行業提升供給質量。區域試點可選擇河北省，針對河北省去產能和大氣污染防治的實際情況，先期開展市場化、法治化的產能治理模式改革。建議出臺專門針對標桿和試點的政策，提升企業和區域的產能自治能力。從優化國有資本布局的角度出發，改革國有企業的傳統體制、搞活創新機制；重點解決標桿企業和試點區域的“僵尸產能”債務難題，支持標桿企業和試點區域內企業與銀行、政府、第三方企業合作；支持鋼鐵企業的中高端、高尖端技術創新，煤炭企業的標準煤加工能力提升，形成產能優化的示范效應。