實現紀法銜接 深化國家監察體制改革

王軍仁

7月31日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《中國共產黨紀律處分條例》。近日，中共中央正式印發了這一新條例。修訂條例是落實習近平新時代中國特色社會主義思想的具體行動，也是踐行“兩個維護”的必然要求。

2015年頒行的黨紀處分條例貫徹全面從嚴治黨要求，堅持紀嚴于法、紀在法前、紀法分開，劃出了黨組織和黨員不可觸碰的底線，對于維護黨章和其他黨內法規、嚴肅黨的紀律等發揮了重要作用。近三年來，習近平總書記對加強新時代黨的建設提出了一系列新要求。這些新要求都是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，都需要在條例中貫徹體現，轉化為紀律要求，為推動全面從嚴治黨向縱深發展提供堅強紀律保證。

新條例與原條例相比，新增11條，修改65條，整合2條，從133條增加到142條。其中，總則部分在指導思想中寫入以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導、堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導等內容；在總體要求上增加黨組織和黨員牢固樹立“四個意識”的規定，將實踐中普遍運用的監督執紀“四種形態”充實到條例中。與此同時，結合深化國家監察體制改革，新修訂的條例總則完善了紀法銜接條款，而這正是這次條例總則內容修改的重點。為深入推進國家監察體制改革，就必須實現紀法銜接和法法貫通，而紀法銜接主要就是《中國共產黨紀律處分條例》與《中華人民共和國監察法》之間的銜接。這次修改是在2015年修改的基礎上，從9月20日，新修訂以下三個方面進華書城上架發售。一步推動了紀法銜接的實現：

實現了概念上的銜接，使紀法銜接更加科學

首先，條例與監察法規定的職務犯罪概念相互銜接。根據監察法第11條的規定，監察委員會應依法履行調查貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等七種職務犯罪的職責。這次修改后的條例在第27條規定，“黨組織在紀律審查中發現黨員有貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等違反法律涉嫌犯罪行為的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。”條例也規定了七種職務犯罪行為，照應了監察法的上述規定，使黨紀和國法在職務犯罪概念上實現了銜接，這是一種理念上的銜接。其次，條例在重要黨內法規中第一次規定了“留置”。修改后的條例在第30條規定，“黨員被依法留置、逮捕的，黨組織應當按照管理權限中止其表決權、選舉權和被選舉權等黨員權利。根據監察機關、司法機關處理結果，可以恢復其黨員權利的，應當及時予以恢復。”就像黨的十九大報告上指出的那樣，這次國家監察體制改革主要就是“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”監察法從適用條件到適用程序詳細地規定了留置制度，條例對留置的規定促進了紀法之間的銜接。

最后，有關政務處分的規定進一步實現了條例和監察法的銜接。修改后的條例在第33條規定，“黨員依法受到政務處分、行政處罰，應當追究黨紀責任的，黨組織可以根據生效的政務處分、行政處罰決定認定的事實、性質和情節，經核實后依照規定給予黨紀處分或者組織處理。”我們知道，政務處分是監察法新增的重要概念和制度，也是針對公職人員的職務違法行為賦予各級監察委員會的一項主要職權，這一修改在處置方式上進一步實現了條例和監察法的銜接。

實現了實體上的銜接，使紀法銜接更加順暢

2015年修訂的黨紀處分條例突出政黨特征、黨紀特色，堅持紀嚴于法、紀在法前，實現了紀法分開。同時，條例又用第27條、第28條、第29條等3個條文分別規定了在實體上實現紀法銜接的三種情形，即黨員涉嫌犯罪的，應當給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分的重處分；黨員違反刑法但不涉及犯罪的，應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分；黨員有其他違法行為，影響黨的形象，損害黨、國家和人民利益的，應當視情節輕重給予黨紀處分。而實際上，紀法銜接在實體上只應包括黨員犯罪與黨紀的銜接、黨員違法與黨紀的銜接這兩種情形，舊條例參酌我國現行刑法體制，把違法又分成違反刑法的違法和違反其他法律的違法兩種情形，進而規定了三種情形，這是符合我國現行刑法實際的。因為我國刑法向來采取犯罪認定“既定性又定量”的做法，而不是單純根據行為類型或性質來區分罪與非罪的界限，同一行為可能既符合刑法規的行為構成要件，也可能同時符合其他行政法律規定的行為構成要件。所以，舊條例如此規定本無可厚非，但這分別三種情形的規定卻在實踐上造成了執紀量紀的適用難題，即在黨員尚未構成犯罪的情況下，存在到底是適用第28條還是適用第29條予以處分的困境；另一方面，第28條與第29條在功能上的沖突也一定程度上造成了紀律條文的虛置現象。

考慮到上述情況，修改后的條例對第28條、第29條進行了整合，規定“黨組織在紀律審查中發現黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任的，或者有其他違法行為，損害黨、國家和人民利益的，應當視具體情節給予警告直至開除黨籍處分。”這樣修改不僅從實踐上解決了執紀量紀的適用難題，避免紀律條文虛置現象的發生，而且從理論上使得紀法銜接包括違法和犯罪兩種情形，與監察法規定監察委員會具有調查職務違法和職務犯罪職責的規定相協調，紀法銜接在理論上和實體上都更加順暢。

實現了程序上的銜接，使紀法銜接 更加徹底

2015年修訂的黨紀處分條例在規定紀法實體上銜接的同時，也對紀法程序上的銜接作了規定，即第30條規定“黨員受到黨紀追究，涉嫌違法犯罪的，應當及時移送有關國家機關依法處理。”這么多年來，我們黨內是這樣規定的，也是這樣做的。但這里在紀法銜接上容易出現以下兩個漏洞：一是黨員在違法甚至犯罪的情況下，因有關國家機關不知其黨員身份而跳過紀委，只對其違法犯罪追究法律責任，而沒有追究其黨紀責任；二是因為黨內法規沒有明確規定有定關國家機關也有移送紀委追究違法犯罪黨員的黨紀責任的義務，帶來紀法脫節，以至于出現黨員被判刑而未作黨紀處理、黨員帶著黨籍蹲監獄的咄咄怪事。為徹底堵塞上述紀法銜接在程序上的漏洞，修改后的條例在第29條中明確規定，“黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定給予政務處分后，再移送有關國家機關依法處理。”這在舊條例規定紀委應當及時移送有關國家機關的基礎上，明確了紀委的“先處分”義務，并且還要求紀委在作出黨紀處分之后，還要按照規定給予政務處分以后，再移送有關國家機關依法處理。

結合《中國共產黨黨內監督條例》第37條第2款的規定，“在紀律審查中發現黨的領導干部嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，應當先作出黨紀處分決定，再移送行政機關、司法機關處理。執法機關和司法機關依法立案查處涉及黨的領導干部案件，應當向同級黨委、紀委通報；該干部所在黨組織應當根據有關規定，中止其相關黨員權利；依法受到刑事責任追究，或者雖不構成犯罪但涉嫌違紀的，應當移送紀委依紀處理。”各級紀委不但負有“先處分”的義務，有關國家機關也有向同級黨委、紀委通報黨的領導干部違法犯罪的義務。尤其重要的一點是，有關國家機關對違法犯罪的黨員還有應當移送紀委依紀處理的義務，結合紀委“應當及時移送有關國家機關依法處理”的規定，在執紀機關和執法司法機關之間具有了相互移送的義務，在紀法銜接的程序上實現了閉環運行，這可一舉堵塞上述兩個漏洞，而使得紀法銜接在程序上更加徹底。