國家-地方管治視角下的城鎮體系規劃發展歷程

胡嘉佩

廣州市城市規劃勘測設計研究院，廣東廣州 510060

改革開放30多年以來，城鎮體系規劃一直作為國家治理的一種重要的空間手段和政策工具，其演化歷程能夠很好地反映出不同層級政府之間的治理關系變化[1]。本文基于國家-地方管治視角，將城鎮體系規劃置于國家宏觀環境中去考察，以1992年鄧小平南巡及2003年提出“科學發展觀”兩個“大事件”作為節點，將其發展歷程劃分為三個階段。

1 1980年代中期～1990年代初：城鎮體系規劃在國內迅速興起并廣泛推廣

改革開放后，國家一方面主力推進市場經濟制度建立，希望調動地方積極性來實現快速增長。但同時，受“計劃思維”影響，國家又想保持對資源配置的掌控，實現全國有序發展。而“城鎮體系”概念的控制屬性與當時的計劃經濟思維十分匹配[2]，并恰好滿足國家過渡時期“欲放還收”的矛盾需求，因此被廣泛接納。

此外，經過將近20年的停滯發展，1980年代初中國財力極為有限，難以支撐“撒芝麻式”的平均分配方式。“城鎮體系規劃”作為西方“非均衡”思想的重要實踐，十分適應國家執行差別化、有序化資源供給的愿望，以實現“量入為出”、“以點帶面”，提高資源的配置與利用效率的目標。

在上述特定的經濟社會背景以及我國特殊的制度土壤中，“城鎮體系”概念在1980年代初引入中國以后就迅速生根發芽，并被創新性地轉化成為“城鎮體系規劃”這一中國特有的法定規劃類型，在全國以及在多個省、市、縣地區探索推廣。

2 1990年代中期～21世紀初：城鎮體系規劃進入發展高峰期

20世紀90年代中期至21世紀初，我國正處于市場經濟體制初步建立的探索期中，社會經濟發展進入了“全民狂歡”式的高歌猛進狀態。傳統的計劃經濟部門忙于進行機構體制調整而難以顧及區域規劃的職能，城鎮體系規劃取代了過去的區域規劃、國土規劃，一定程度上充當起“區域規劃”的角色，初步形成“全國-省-市-縣”的多層次、全覆蓋的實踐。

這一時期，由于省政府兼具“準中央政府”和地方政府的雙重屬性，因此在中央基本放棄區域規劃職能時，省政府實質上承擔了區域管控職能，成為城鎮體系規劃的重要編制與實施主體。然而，在全球化、市場化與分權化的轉型環境中，地方政府之間形成激烈競爭，城鎮體系規劃對地方發展的控制力大為削弱[1]。地方政府對于上級行政單元自上而下編制的城鎮體系規劃（尤其是省域城鎮體系規劃）的執行落實，卻始終處于一種“貌合神離”的狀態。以《四川省城鎮體系規劃（2001～2020年）》為例，規劃確定南充市和綿陽市到2020年人口規模為50～100萬，然而兩市后來批復的城市總體規劃都將人口規模確定為150萬，反映出城鎮體系規劃試圖發揮的“自上而下”的管控（或指引）作用，其實際效果是十分不理想的[3]。

因此可以說，城鎮體系規劃在這一時期走向發展巔峰，然而其實施卻一直未得到重視。長期的實施不足與管控不力，導致城鎮體系規劃一度面臨瀕臨失效的危機。2000年以后，地方政府開始在“僵化固定”的法定規劃以外尋求自下而上的制度性突破，戰略規劃、都市圈規劃、城市群規劃等城鎮體系規劃的新類型應運而生，為城鎮體系規劃在新世紀的轉型調整提供了大好契機。

3 2003年以來：城鎮體系規劃的“非法定形式”呈井噴式增長

1990年代奉行的“增長主義”創造了中國增長奇跡，同時也帶來了競爭力下降、區域失衡加劇、城鄉差距拉大、生態破壞嚴重等多種危機。面對轉型期復雜多元的現實問題，除了法定的“城鎮體系規劃”以外，大都市發展戰略規劃、城市群規劃、都市圈規劃等城鎮密集地區的“非法定規劃”，因其“快速、創新、實效、彈性”的特征而備受重視，在全國范圍內呈井噴式的涌現和增長。

這一時期，為了應對極為復雜的國內、國際發展環境與矛盾挑戰，中央政府一定程度上實施了“再集權化”政策，顯著加強了對土地管控和區域協調的力度。中央政府一方面上收土地審批權和總體規劃審批權，成功營造出城市、區域發展資源趨緊的政策氛圍，另一方面劃定多個“國家戰略區域”并給予多種政策優惠，以此激發地方按照國家規劃意圖來實現經濟增長[1]。

地方經濟發展對中央政府的依賴性不斷增強，城市、區域政府高度重視“國家戰略區域”的搶奪。“區域型規劃”不再只是簡單的、自上而下的空間開發部署謀劃，而是成為了地方政府、職能部門向中央謀求突圍發展的“政策優惠包”。通過編制和審批都市圈、城市群等非法定的城鎮體系規劃，國家在一定程度上有效行使了對地方發展的宏觀調控，有效地實現了“再集權化”。

4 結論與討論

城鎮體系規劃自誕生起，就成為國家治理的重要空間手段和政策工具。隨著中央與地方政府治理關系的演化，其規劃內容、規劃尺度、規劃形式也發生相應的變化，規劃在城市發展中的功效作用也經歷了不同的發展階段。

如表1所示，20世紀80年代城鎮體系規劃剛引入我國時，因其控制性、等級性的特征而備受中國政府青睞。

表1 中央-地方及地方間治理關系變遷中的城鎮體系規劃

城鎮體系規劃的主要任務是對各級行政單元的發展規模、功能配置及空間拓展提出明確要求，從而建立一套城鎮有序發展的“理想狀態”。同時，通過對體系內資源要素及其內部功能結構的優化組合，促使城鎮能夠比較穩定地從“現實狀態”逐步過渡到“理想狀態”[4]。這樣一種自上而下設定的“理想狀態”，是國家進行要素投資的制度框架，帶有限制資本和資源“計劃外”流動的明顯傾向[5]，因此仍具有較為濃厚的計劃控制色彩。

進入1990年代初，城鎮體系規劃的職能范疇不斷擴大，并呈現出從國家下移至省級政府層面的明顯趨勢。然而，由于在全球化、市場化、分權化的大背景下，城鎮體系規劃在應對地方政府企業化背景下的城市增長失控問題方面，往往力不從心、效果不佳。

2003年以來，國家重新加強了區域規劃職能工作，通過密集出臺各種“國家戰略區域規劃”以加強對地方發展的管控力度。在發展資源趨緊的背景下，地方政府試圖擠進“國家戰略區域”行列，乃至于不惜主動編制區域規劃以試圖謀求“國家戰略區域”的名分[5]，導致全國各地、各種類型的“區域型規劃”一時間遍地開花。在此過程中，城鎮體系規劃職權實質上已經重新上收至中央政府層面，各種“國家戰略區域”也代替了過去的省級單元，成為國家治理新的重點尺度層級。

透過這個演化過程可以看出，國家通過城鎮體系規劃職權歸屬與尺度結構的調整，實現了對地方發展模式與步伐的宏觀把控；而地方政府則通過選擇性地忽視、編制或執行城鎮體系規劃，以與國家的治理意圖進行有效的博弈或呼應。作為一種區域型規劃，城鎮體系規劃已經從過去單純的空間布局技術工具日益轉變成為至關區域內權利關系調整的重要公共政策。城鎮體系規劃等區域型規劃背后蘊含著巨大的制度設計空間，其實質上成為了中央與地方以及地方政府之間競合博弈的重要平臺與手段，其演化歷程能夠良好地折射出中央-地方政府的治理邏輯。

未來隨著國家進一步推動治理結構的改革，一方面，一些重要的城市、區域將在分權化改革、尺度調整中獲取更多的彈性空間并實現尺度躍遷；另一方面，中央政府也將繼續保持強大的宏觀調控能力，以鞏固與推進中國“漸進式”的改革。中央與地方之間的權利關系依舊是影響中國城市、區域發展格局的核心要素，在此過程中以城鎮體系規劃為代表的各類區域型規劃，也將繼續扮演著中央與地方之間、地方城市之間進行資源配置與利益博弈的重要工具。