高校政府采購與招投標管理實踐與探析

李 曼， 張社榮， 吳迎新

(天津大學 招投標管理辦公室， 天津 300072)

政府采購與招投標管理是現代高校管理體系的重要組成部分，是保障促進高校教學科研事業發展的重要基礎，也是高校廉政建設重要關口之一。《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發[2016]50號)等文件頒布以來，國務院對于政府采購，尤其是科研儀器設備采購等方面的管理效能提出了新的要求[1]。2018年7月24日，國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發[2018]25號)，進一步簡化了高校和科研院所科研儀器采購流程[2]，由此可見高校政府采購除了在提質增效、節資防腐等方面發揮原有功能的同時，更是在促進學校教學科研事業發展上發揮著重要作用。在科技中國蓬勃發展的當下，政府采購的效能是學校建設管理水平的重要評價標準之一。構建公平、公正、公開、高效的采購管理體系，是當代高校發展建設的重要課題。

1 高校采購管理工作現狀及存在問題

1.1 國家對政府采購愈加重視

隨著國家經濟的發展，全國政府采購規模從2002年的1千億元增加到2016年的3萬億元[3]，高校采購額也逐年攀升。國家更是先后出臺了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)等法律法規，體現了國家對政府采購工作的重視以及推動政府采購改革的決心。

1.2 招標采購“放管服”政策愈見成效

教育部等部門聯合印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(教政法[2017]7號)出臺后，多數高校改進采購工作管理體制，在簡化和完善采購工作機制、采購流程的同時，加強統籌管理，改變多部門都管、都不管的現象。目前，有近70%的直屬高校設立了采購歸口管理部門。按照194號文和《中央預算單位2017—2018年政府集中采購目錄及標準》相關規定，原屬于集中采購目錄內的科研儀器設備，直屬高校已經全部實現自行采購。科研儀器設備采購評審專家實現自主選擇，使得直屬高校在科研儀器設備采購工作中，能選擇到真正懂行的評審專家，大幅提升了采購評審的質量，基本上杜絕了“專家不專、職業評標”等現象。絕大部分直屬高校都能按照“放管服”政策的精神，相應提高學校采購限額標準，下放采購權限，給予教師和科研人員更大的采購自主權。

1.3 高校采購管理工作存在的主要問題

高校采購工作前接部門預算，后接財務支付和資產管理，是財政支出管理循環中承上啟下的關鍵環節，實現了高校管理從分配向使用的延伸，從貨幣向實物的擴展。但與其重要性相對比的是我國政府采購工作起步晚，高校更是近幾年才大面積推行招標采購相關政策，經過調研發現，高校政府采購工作還存在著下述問題：

(1) 政府采購體系不完善，高校招標采購缺乏成熟經驗。《政府采購法》于2002年6月頒布，《政府采購實施條例》更是在《政府采購法》實施10多年之后才得以出臺，說明政府采購制度隨著深化改革的推進還在不斷完善[4]。2003年出臺的《教育部政府采購管理暫行辦法》也已于2018年宣布廢止，目前教育部尚無新的指導意見出臺。很多高校沒有認識到政府采購工作的重要性，或沒有規章制度來規范高校的招標采購工作或規章制度不成體系，沒有設立專門的采購管理機構，各高校招標采購管理方式、管理范圍千差萬別，沒有統一的規范或成熟的經驗作為參照[5]。

(2) “放管服”政策把握不準。部分高校采購管理思路仍停留在“以管為先”的模式上，重管輕服；部分直屬高校片面認為“放”的政策與廉政風險防控的要求相矛盾，片面強調“寧緊勿松”，依然“凡采先招”，采購效率難以提升。有的“一放了之”，缺乏監管。部分直屬高校盲目突出改革精神，片面強調“簡政放權”，在制定簡政放權措施和辦法時，相應的監管措施沒有跟上，簡單地“一放了之”，導致“放管”脫節，給采購工作埋下隱患[6]。

(3) 管理手段較為落后。部分直屬高校采購工作信息化建設動作遲緩，不少管理環節仍然停留在“筆+紙”的層面，采購工作效率較低[7]。高校之間信息不對稱，協同共享程度較差。存在各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島現象，各高校管理水平參差不齊，存在重復投入建設問題，信息、數據、資源交互共享程度較差。

(4) 采購效率不高。招標采購是個有嚴格程序規定的行為，存在不同環節的法定專屬時間節點，與高校科研時效性的需求確實存在一定差距，尤其是部分集中采購項目存在采購周期長、服務不到位等問題。部分項目變更采購方式材料要求多、審批周期長，難以滿足科研工作急迫性、不確定性等需要，間接影響了學校科研活動的實施。

(5) 專家共享機制及供應商誠信信息共享機制尚未建立。目前高校科研儀器設備專家實現自行抽取，但部分技術復雜、專業性強項目，一個高校或一個地區的專家無法滿足項目評審需求，部分地區財政部專家庫符合條件的屬地專家不足，增加了直屬高校大量行政成本和時間成本。供應商誠信信息共享機制尚未建立，導致一些在其他高校有不誠信記錄的供應商，仍然能夠繼續參與采購項目，給高校采購活動帶來隱患。

2 高校招標采購的對策分析及建議

2.1 明確采購管理的立足點

培養拔尖創新人才以及推動國家科技創新是國家對高等院校的核心要求，招標采購除了符合國家對廉政建設的要求外，更重要的是要促進高校更好地完成自身職能。高校招標采購服務于學校各項事業建設，根本立足點在于“助力新工科、服務雙一流”。只有明確根本立足點，才是高校構建采購制度體系、各項政策的基礎，也是正確理解和執行國家相關法律法規政策的保證。在面對采購管理過程中的各類問題，要從根本立足點出發尋求正確的解決方案。“助力新工科、服務雙一流”的采購立足點，貫穿高校采購管理理念始終，對確定管理目標、明確管理重點和采取各項措施具有十分重要的意義[8]。

2.2 完善采購制度體系

建立完善的采購制度體系是采購管理的重要前提。以我校為例，為實現學校采購管理“助力新工科、服務雙一流”的根本立足點，我校招投標管理辦公室對以往的各項政府采購及招投標管理政策、管理辦法等進行了全面的梳理，于2018年全新修訂了“天津大學政府采購與招標投標管理辦法”(天大校發 [2018]11號)、“天津大學招投標供應商資格準入及考核評價辦法”(天大校發 [2018]12號)、“天津大學招投標評審專家管理辦法”(天大校發[2018]13號)，其中“天津大學政府采購與招標投標管理辦法”榮獲2017—2018年度全國政府采購創新制度獎。根據財政部194號文等文件要求，結合學校實際于2016年推出了“關于完善學校政府采購預算和科研儀器設備采購管理有關事項的實施意見”(天大校財[2016]13號)，落地科研儀器設備“放管服”相關政策。針對不同項目類型，制定了“天津大學修繕工程項目招標采購實施細則”“天津大學大宗物資及服務招投標采購實施細則”“天津大學儀器設備招標采購實施細則”。形成了學校“三辦法、三細則”的采購管理制度主線，再配套業務操作規程與質量控制規范、模板范本和業務流程圖為補充，形成“辦法—細則—規范”3層次的采購制度體系，使學校采購制度更為完整和全面，在符合上位法要求的前提下，避免政策風險，將“依法合規、高效便捷”的管理理念貫穿采購制度體系之中。我校采購制度體系如圖1所示。

圖1 天津大學招標采購制度體系

2.3 實現程序、效率、價格的動態平衡

處理好程序、效率和價格三者之間的關系是高校采購中的重要內容。程序合法合規是采購管理執行的基礎，同時也要充分利用政策“紅利”，針對政府采購限額以下的高校自主采購部分內容，要充分考慮效率效能，采用靈活高效的采購形式。限額以上部分要在程序合法的前提下，通過信息化等手段改進管理方式，提高采購效率。過去一些地方和企業招標采用“最低價中標”，這種“重價格、輕質量”的指揮棒，不符合新發展理念，也與高校高精尖科研儀器設備采購初衷相違背，優質優價、物有所值、合法高效的采購才是高校追求的目標。

2.4 “放管服”與內控監督

“放管服”要堅持放管結合，放權放到位，放出活力、放出績效；管理則要守住底線，為科研活動保駕護航[9]。放權、松綁并不意味著放松管理，而是管理方式的改變。以構建采購制度體系為抓手，保證“放”的政策落到實處；以信息化建設為切入點，探索“放管”結合的采購新模式；以風險防控為核心，強化內控機制建設。要探索實行“雙隨機、一公開”檢查方式，充分利用大數據等信息技術提高監督檢查效率，實行監督檢查結果信息共享和互認，強化信用體系建設，加大對違規的懲治力度。

2.5 做好培訓和人員隊伍建設

我國政府采購正處于深化改革期，政府采購文件層出不窮，政策法規更新較快，很多利好政策采購人“不敢用、不會用”。我校招投標管理辦公室一貫重視采購人員隊伍的建設，積極做好采購人員的培訓工作，安排團隊積極參加財政部、教育部、中央國家機關政府采購中心、高校政府采購分會組織的培訓活動，不斷提升采購人員的業務素質和能力水平。除此之外，為規范采購行為、提高采購效率、更好地服務學校新工科和雙一流建設，招標辦定期組織全校師生及供應商的集中培訓會，對國家政府采購政策、學校采購相關規定進行宣講和解讀，對采購工作流程、采購方式的選取進行講解。 使得學校一線教學科研人員能夠準確靈活地把握政策，并運用到采購活動中，使得真正解開教學科研項目采購上的束縛。

3 招標采購信息化建設探索與實踐

國家近些年先后出臺多項政策，《教育部2018年工作要點》(教政法[2018]1號)中指出，要深入推進教育信息化，大教育資源共享計劃，更好地服務師生和教育管理工作[10]。因此應加強招標采購各項資源跨層級、跨地域、跨系統、跨高校、跨業務互聯互通和協同共享。運用互聯網、大數據、人工智能等信息技術，通過技術創新和流程再造，增強綜合服務能力，進一步提升高校政府采購服務效能[11]。

小達本來還想和珊珊多聊一會兒，但珊珊鍛煉了一整天，已經哈欠連天了。陸叔叔把她送到走廊盡頭的房間后，就獨自回來了。

3.1 高校政府采購信息化轉型下的“天大模式”

我校招投標管理辦公室在信息化建設方面積極探索，建設成全國首家“多平臺互通互聯、跨校區遠程異地評標、可移動電子評標室”的全流程、全方式、無紙化電子招投標系統，形成了一套特有的“天大模式”(見圖2)。在國家機關政府采購中心及教育部政府采購中心的支持和幫助下，我校積極推進全國高校招標采購電子化智能化進程。

圖2 天津大學電子招投標系統框架

3.2 全流程、全方式、無紙化

我校采購管理與電子招投標系統全面覆蓋了貨物、工程及服務3大類項目品目，實現從最初的項目立項、受理、編標、投標、開標、評標、歸檔全流程電子化(見圖3)。無論是公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商及單一來源等所有采購方式，均能在線上實現。特別是工程項目，能夠在1 min內完成數10家項目的工程量清單清標工作，使得工程評標更加的智能快捷。徹底告別了過去投標人裝訂搬運標書，手工拆標唱標、評委翻閱紙質標書的“舊時代”，開啟全面電子化、語音化、信息化和智能化的“綠色采購”新篇章。

圖3 天津大學電子招投標系統工作原理

3.3 “五位一體”精準服務各類角色

電子招標投標系統實現了采購人模塊、供應商模塊、評審專家模塊、招標代理模塊和監管模塊“五位一體”。采購人操作全流程無紙化、招標文件自動生成、自動開標、自動唱標、語音播報，異地評標，自動生成評標報告，項目資料一鍵歸檔。供應商可以網上下載電子標書，離線編制標書并可通過標書制作軟件自行檢查，在線使用電子簽名加密上傳、投遞投標文件，遠程開標。評審專家使用評標工具完成簽到、符合性評審、技術評審、商務評審、推薦中標候選人、電子簽名等流程，實現打分校驗和自動匯總。支持多家代理共同使用的電子招投標平臺，招標代理的操作也全方位系統留痕，實現招標采購全流程透明高效運行。校內監督小組在線監管，通過登錄系統平臺實現動態、實時監管。

3.4 建設現代化多功能電子評標室

在硬件上，我校招投標管理辦公室在原有評標室的基礎上進行升級改造。新增了可升降的評標一體機，建設雙校區視頻會議系統，支持雙校區評標的語音互動。建設雙校區監控系統，可同時監控新老校區開標室評標室，同步高清錄音錄像，音頻視頻資料雙備份，及時有效歸檔。

3.5 “安全優盤”讓評標室“動起來”

“安全優盤”和普通U盤外觀類似，但是內置安全控制軟件和評標程序，無需安裝即可運行，突破了評標電腦不可移動的限制。在符合開標評標的封閉環境下，使用便攜攝像機、任意筆記本計算機及“安全優盤”可快速搭建“電子評標室”。安全軟件可實現封鎖其他網絡鏈接，只能鏈接到指定的網絡。封鎖其他的USB、藍牙、讀卡器口，文件不能被拷貝帶走。設定系統只能使用特殊的文件存儲區，防止文件落在用戶計算機而被拷走。

3.6 多平臺互通互聯、信息資源共享

電子招投標系統通過多端入口打通多方數據資源，實現了數據的自動交互、在線監督和信息資源共享。對外與國家信用信息共享平臺的對接融合，自動獲取信用中國網站查詢信息，實現和國家政府采購網的公告同步，推動市場大數據充分聚合、深入挖掘和廣泛運用。對內與學校監督部門對接，打破傳統的監督方法單一、手段落后、知情者有限、參與者有限、不能很全面地進行監督的壁壘，滿足學校在線監管的需求，在落實“放管服”的同時，加強監督部門對招標采購活動的監管。

3.7 遠程異地評標共享高校資源

為進一步提高信息化服務水平，貫徹學校“信息多跑路、師生少跑腿”的宗旨，通過搭建VPN評標加密專線，成功實現天津大學雙校區以及與其他高校的異地評標。在跨校區評標中，專家自由選擇在衛津路校區或北洋園校區就近評標，每個項目平均節省衛津路校區專家2 h往返交通時間，是提高全校師生招標采購服務滿意度的重大舉措。與浙江大學等津外高校的跨校評標，更是打破了高校之間的物理時空屏障，激活全國高校專家資源，在高校政府采購工作中具有里程碑意義，為高校間下一步的專家資源共享奠定基礎。

3.8 大數據分析助力智慧決策

4 高校招標采購發展前景

4.1 加強采購信息公開，全面推進廉政建設

招標采購信息公開工作對于規范招標采購行為，維護采購活動的公開、公平和公正，推進招標采購廉政建設具有重要意義。公開透明是招標采購管理的重要原則，利用信息技術，以招標采購電子化為切入點，實現全流程線上留痕公開透明，也是將招標采購活動置于陽光之下，也是招標組織方自證清白的重要手段。招標采購信息公開有利于內控監督，避免暗箱操作，遏制和預防腐敗。同時有利于強化校內外監督，切實保障師生的知情權、參與權和監督權，以公開促廉潔，不斷深化廉政建設。

4.2 實現采購流程一體化、采購數據一網化

高校信息系統中廣泛存在“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題。教育部政府采購中心針對上述問題，聯合國家政府采購中心，根據教育信息化“十三五”規劃中，“支持各級教育行政部門和各類教育機構、企事業單位利用國家已有系統開發相關應用[12]”的建議，參照“天大模式”，積極推廣電子招投標系統。未來通過信息化手段，逐步建立高效規范的智能采購系統，實現部屬高校、區域高校之間電子招標平臺的互通互聯；實現高校之間的跨校評標；實現專家、信息、技術等資源的共享共用，逐步實現全國縱橫聯通的高校智能采購平臺。真正的“一網化”，不再僅僅是高校之間系統網絡的互聯共通，而是知識經驗以及采購數據的一網化。通過采購數據“一網化”，高校各項目的采購信息、供應商履約信息在線可查，為建立供應商履約誠信體系的建立創造條件。從而進一步提高高校政府采購的規范性、透明度及智能化水平，助力一流大學和一流學科建設，促進高校政府采購規范、廉潔、高效。

4.3 逐步建立高校電子化采購系列標準

隨著電子化采購在高校全面普及，標準化是引導電子采購專業化、規范化的必由之路，對于提升高校電子化采購的整體水平和質量，促進高校招標采購工作轉型升級，實現高質量發展，具有重要意義。對高校電子招投標系統、電子評標室、遠程評標、遠程開標等全新內容制定相應規范，只有數據標準統一，才是互通共享的基礎，標準的制定既要依據國家現有的法律法規，也要凝聚高校招標采購實踐中的共識，同時也要考慮全流程電子化招標采購行業發展趨勢，要在廣泛征求上級主管部門及高校從業人員意見的基礎上，形成一個既適用當前,又引領發展的高質量高校電子招標采購行業標準規范。

4.4 逐步構建高校儀器設備采購信息知識圖譜

電子招投標僅僅是高校招標采購信息化整合的開始，經過發展會逐步向智能招標、智慧招標發展。人工智能在很多行業領域試水，給傳統行業帶來巨大變革，而人工智能很快就會在招標采購場景中得到廣泛應用，新一代的AI評標助手問世后，可以預見會給以專家為主的評審形式帶來巨大沖擊。知識圖譜作為人工智能的重要分支，可以描述真實世界中存在的實體以及實體之間的關系，在招標采購領域，采購人、供應商、產品、產品參數、產品價格等諸多實體之間的關系可以通過不斷積累的知識圖譜進行描繪，通過一體化采購平臺的建立和人工智能的引入，使得描繪高校儀器設備采購信息在知識圖譜成為可能(見圖4)。

圖4 高校儀器設備采購信息知識圖譜框架

高校儀器設備采購信息知識圖譜，可以匯總采購項目信息、技術參數、中標價格等，幫助教師在購買儀器設備論證調研時，通過搜索引擎快速了解市場狀態，目前中標的同類產品價格、供應商履約情況，為教師技術參數編寫提供支持，并且通過知識圖譜構建供應商誠信評價體系，作為高校之間采購知識、采購經驗“一網化”的載體，未來采購部門可以以平臺為基礎，輔助以儀器設備采購信息知識庫、知識圖譜為核心，以洞察采購產業鏈關系為基礎，更好地服務于科研設備采購，助力學校新工科和雙一流建設。

5 結語

我校政府采購與招投標管理工作以“助力新工科、服務雙一流”為立足點，以完善的采購制度體系為基礎，以信息化建設為切入點，以電子招投標系統為平臺，努力推進高校采購一體化平臺建設。未來也將以互聯網、大數據、人工智能等信息技術，探索招標采購新手段，進一步提高招標采購規范性和透明度，助力一流大學和一流學科建設，為全國高校招標采購工作全方面向信息化數字化智能化轉型探索新思路。