我國地方政府性債務市場約束法治機制的構建

文//冉富強

控制地方政府性債務風險的長效機制是構建并完善市場約束法治機制。當前，我國地方政府債務的市場約束機制應當以建立健全地方政府信用等級評價制度、地方政府財務與債務信息披露機制、證券市場法律保障制度、地方政府破產與債務重組制度為重點。

冉富強 河南財經政法大學法學院副院長

公共基礎設施的建設耗資巨大，如果單純依靠某個財政年度的收入支撐整個工程建設往往力不從心。為此，作為大型基礎設施成本與效益同向流動的公債成為現代社會各國政府應對巨額投資的財政工具。為了防止地方政府濫用舉債權危及主權信用，各國大都采取一定措施防止地方政府濫用舉債權。大體來說，世界各國控制地方政府債務風險的方式有市場約束、上級政府行政控制兩種模式。比較來看，市場約束機制需要如下制度環境：中央與地方政府間事權、財權、財力及支出責任的科學化、法治化；地方政府具有一定的自主征稅權；國內資本市場成熟且競爭充分；獨立的中央銀行系統；財產權益的強勢司法保護；中央政府救助地方的憲法法律禁令；地方民主機制的有效性；等等。相反，上級政府行政控制模式需要的制度環境標準較低，采取這種模式的國家或地區往往缺乏市場約束模式要求的制度環境。但是，上級政府的行政控制手段能否取得實效則取決于地方政府是否有非正式的融資渠道、中央政府的權威、違規舉債官員責任追究的必然性以及國家的大小等綜合因素。

長期以來，我國的地方政府債務風險防范采取的是中央政府行政控制模式。2015年1月1日以前，預算法、擔保法嚴禁地方政府舉債，但地方政府往往通過融資平臺公司違規舉債。2014年國務院下發（國發）〔2014〕43號文件對地方融資平臺進行治理，2015年實施的新預算法又賦予省級政府一定的舉債權。然而，由于新增的債務融資規模不能滿足地方融資需求、中央政府的PPP項目及政府購買公共服務政策被地方濫用、地方融資平臺清理與轉型困難以及土地融資收緊等原因，目前地方政府的隱性債務仍然居高不下，整體防控效果依然堪憂。不久前，央行與財政部曾經因地方債務等問題出現“央財之爭”，這進一步凸顯了地方債務風險防范在當前系統性金融風險防范的重要意義。筆者認為，單純強調中央政府行政控制的地方債務風險控制模式不僅難以治標，而且不能治本。在市場經濟體制下，地方政府的舉債行為不可能逃脫市場機制的實質約束。因此，從中央政府的視角來看，長久之計還是要構建系統化的地方債務市場約束法治機制。

構建地方政府信用等級評價制度

債券市場需要中介機構為投資者提供必要的資本市場信息。信用評級機構作為專業性的服務機構，能夠對收集到的相關數據進行甄別、測算與歸納，最終形成評級報告供投資者使用。普爾、穆迪及惠譽三大國際上著名評級機構為世界各國的政府債券及企業債券的信用等級評定提供了大量的市場信息服務。隨著我國債券市場和信貸規模的快速發展，我國的信用評級市場也已初具規模。目前，國內主要評級機構有大公國際、中誠信、聯合信用等信用評級機構。這些評級機構在國內開展了廣泛的信用等級評定工作，初步培養了一大批具有一定執業經驗的專業人才，其中大公國際已經開始走向國際信用評級舞臺。

2014年財政部頒布的《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》第6條規定，試點地區按照有關規定開展債券信用評級，擇優選擇信用評級機構。試點地區與信用評級機構簽署信用評級協議，明確雙方權利義務。這是我國首次以政府規章形式確立地方政府債券的信用等級評定事項。2014年6月13日，財政部又發布了《關于2014年地方政府債券自發自還試點信用評級工作的指導意見》，將我國地方債券的信用等級分為“三等九級”，對地方政府評級的行為規范作出嚴格規定，禁止試點地區財政部門以任何形式干預評級機構的公正評級。

當前，盡管有上述規范性文件存在，但由于地方各級政府尚未按照2015年實施的新預算法第97條編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告及資產負債表，各級地方政府披露的債務信息相對有限，地方政府的主體信用評級工作尚未有效展開。從各地的實施情況來看，仍然存在以下問題：一是信用評級機構的選擇范圍過小，國際信用評級機構不允許開展中國國內的評級業務，影響了地方政府信用評級的公信力與國別比較。二是信用評級結果的同質化，導致大家對評級結果產生質疑。三是信用評級機構的獨立性和客觀性遭受質疑。信用評級機構由地方政府自己選用，更何況所支付的評級費用很低，幾萬元的評估費甚至不足以支付評估的差率費。

筆者認為，建立健全我國地方政府債券信用等級評定工作的核心是加強對信用等級評定機構的法律監管。為此，國家應當盡早在信用等級評定程序、主要參考因素、避免利益沖突、強化信息披露透明度、法律責任追究等方面出臺相應的法律、法規，以強有力的監管制度約束信用等級評定機構及其工作人員，防止西方國家類似“降落傘”的現象在中國發生；嘗試將國外一些知名的信用評級機構引入并參與到我國地方政府性債券的評級工作中；改革評估費支付方式，由中央政府統一支付地方政府性債券的信用等級評估費用等。

建立健全地方政府財務與債務信息披露制度

作為地方政府發債或舉債的配套制度，必須建立地方政府財務與債務信息強制披露制度。2015年修訂的預算法第97條規定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。”國務院在《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》中指出，2020年地方政府資產負債表需要向外界公開，但當前的地方政府資產負債表編制仍處于實驗階段。各級政府的資產負債表的科學、準確編制仍然存在一些主客觀困難：尚未完全建立權責發生制會計準則；統計口徑不一致，國有資產龐大難以統計；編制人員會計核算水平有限；地方隱形負債復雜等。當前，最為緊迫的任務就是抓緊推進地方政府按照預算法規定的權責發生制編制地方政府的資產負債表，以便準確披露地方政府的財務與債務信用。

未來地方政府發行地方債券或舉債，應當向社會公眾或當事人披露如下債務信息：地方政府現有債務余額、債務結構、近年來的綜合財政收支情況、償債計劃書、發行地方債券的資金投向以及項目運行狀況等相關信息。除此以外，地方政府還要建立健全如下財政信息披露制度：一是定期披露地方政府財務報告。地方政府應當加大預算公開的質量，將本級政府資產負債、財務收支情況和現金流量等財務信息定期向法定監管機構、社會公眾公布；二是披露地方政府債券融資項目信息，具體包括項目資產負債表、利潤表、現金流量表等；三是探索編制地方政府本級資產負債表。僅僅依靠預算收入尚不能準確反映一個地方政府的償債能力。地方政府發行地方債券或舉債時有必要象企業一樣編制地方資產負債表。地方政府的資產負債表不僅應當包括政府部門的資產，還應覆蓋政府性公共機構的資產和負債情況；四是設立地方重大財政事項通知報告及解釋制度。為了全面、及時、動態、準確地反映地方政府債的風險及收益信息，地方政府還應對其他足以影響地方債券市場的重大財政經濟信息及時向監管部門、社會公眾公布或解釋，以充分保障投資人的合法權益，維護地方債的持續健康發展。

完善證券市場法律保障制度

《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》第18條規定，試點地區政府債券應當在國家規定的證券登記結算機構辦理登記、托管，債券發行結束后應當及時在全國銀行間債券市場、證券交易所債券市場上市交易。這一舉措對于推動我國資本市場的完善具有十分重要的意義。在中國證券市場發展過程中，法治不完善始終成為困擾我國證券市場健康發展的制度性障礙。2003年1月，最高人民法院發布《關于審理證券市場因虛假陳述引發的民事賠償案件的若干規定》。該司法解釋第9條規定，所有證券民事賠償案件必須由上市公司所在地有管轄權的中級人民法院管轄。受地方司法保護主義的影響，這一司法解釋幾乎等于剝奪了廣大投資者的勝訴權。這一極具殺傷力的司法解釋嚴重阻礙了廣大投資者拿起司法武器保護自己合法權益的信心和勇氣。2012年最新修改的民事訴訟法規定，因侵權行為而提起的訴訟，由侵權行為地或被告人住所地管轄。因受到欺詐、虛假債券信息而遭受財產損失的投資者提起的民事訴訟是典型的侵權訴訟，當事人有權選擇在侵權行為地或被告人住所地有管轄權的人民法院起訴。顯然，最高人民法院的上述司法解釋與民事訴訟法相抵觸，最高人民法院應當盡快明確廢除阻礙證券市場健康發展的司法解釋。

除此以外，我們應當結合資本市場的自身發展規律，抓緊完善證券市場發行、交易、運行、監管等各方面法律法規，特別要抓緊制定和完善有關證券發行主體、中介組織及其他從業人員的法律責任追究體系，以強有力的法律責任追究地方政府債券發行、信息披露、債券承銷、上市交易、中介服務等活動中的違法、違規及證券欺詐行為。

建立地方政府債務破產與重整法律制度

國務院于2016年發布了《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）。為落實國務院文件精神，2016年11月，財政部發布了《地方政府性債務風險分類處置指南》（財預〔2016〕152號），2017年5月，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會六部委聯合發布了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）。上述規范性文件都在強調一個聲音：“中央政府不救助原則”。在所有地方債務風險控制的市場機制中，起決定性作用的是地方政府債務破產或重整機制。實際上，地方政府破產機制的建立，一方面是對地方政府的保護和對居民公共服務的保障，同時也是對地方債發行和投資行為的道德風險約束。

美國實行地方政府破產制度多年，美國的地方政府破產與企業破產有很大差異：一是只能由地方政府申請破產，為了防范地方政府濫用破產程序，法律設有較高的門檻；二是只能對地方政府債務進行重組，將債務重組為更長的債務，但不能對其進行清算；三是地方政府的公共服務不能因破產受到影響，債務人因此需要調整財政收支；四是地方政府破產只能適當兼顧債權人利益，一旦進入破產程序，一般責任公債被視為無擔保債券，地方政府沒有必須償還本金和利息的義務。

《地方政府性債務風險應急處置預案》明確指出：“本預案所稱地方政府性債務風險事件，是指地方政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。”從上述概念界定來看，本預案實際上相當于美國的地方政府破產與債務重組程序。其中，既有地方政府的債務重組方案，也有地方政府的財政重整計劃；既有程序性處置方案，也有實體性處理措施；既有政府顯形債務的應急機制，也有政府隱性債務的應對策略；既有上級政府恪守不救助原則的剛性，也有下級政府遵循的危機化解機制。表面上看，這個規范性文件屬于地方債券行政控制的規范指引，實際上則蘊含了“市場化約束原則”。該份文件的弊端是沒有體現市場化原則對投資者的懲罰和約束，比如利息減免、期限延長等內容。這些內容是市場給地方政府債券或債務定價的重要因素。由此來看，當下中國不是缺乏美國式的地方政府破產與債務重組制度，而是如何在完善上述地方政府債務風險應急處置預案的基礎上，盡快通過立法程序上升到法律層面上。