淺談中國共產黨黨內法規的法律屬性及功能定位

文/鄭貴友

鄭貴友對外經濟貿易大學法學院在職人員高級課程研修班學員

黨內法規是建設社會主義法治國家的有力保障。從法律屬性上說，黨內法規具有“法”的屬性，符合軟法的一些特性。從功能定位上說，黨內法規在規范各級黨委和黨組織進行公共管理的行為、規范中國共產黨各級領導干部的行為等方面發揮著重要作用。

黨內法規，是由中國共產黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。“黨內法規”這個稱謂可追溯至1938年毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告。會上毛澤東在講到黨的紀律時指出，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”此后，歷屆領導人都對這一概念進行沿用。1990年中共中央發布《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），用黨的正式文件的方式對“黨內法規”進行概念界定。《中國共產黨黨章》（2012年11月14日修改通過）對黨內法規的具體內涵進行了詳細解釋，明確指出了黨內法規的名稱、制定主體、制定程序和維護執行主體。

中國共產黨黨內法規的法律屬性

對于“黨內法規”這個提法，學術界存在著爭議。有學者認為，這個“法”字的使用上并不恰當，因為黨內的規范性文件并不具有國家強制力的特點，與國家法律存在差別，因此這種提法可能造成人們對二者的混淆。事實上，筆者認為，“法”的范圍很大，我們一般意義上的法律是“以國家政權意志形式出現的，……首先和主要體現執政者意志并最終決定于社會物質生活條件的各種社會規范的總和”。這種對法的定義屬于從實證主義出發而獲得的法律概念，在國家壟斷公權力的時代一定程度上反映了法現象的客觀真實性。但隨著市場經濟和民主政治的發展，公民社會日益成長，國家公權力逐步向社會轉移，這種基于“國家——控制法范式”的法理論已經與現實情況相脫離。正如羅豪才與宋功德教授在其合著的《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》中指出，“這種法范式將國家當做法制化的唯一軸心，強調法規范的國家性、法邏輯的對抗性和法秩序的強制性，它與不同的國家觀聯結在一起形成不同的法律模式：在其一端，它與全能政府聯姻產生一種國家運用依附性的法律工具控制社會的管理法；在另一端，它與夜警國家聯姻產生一種社會依靠自治型法控制國家的控權法。……國家——控制法范式雖然長期以來居于主導地位，但伴隨著多中心的、強調合作共贏、尊重不同主體性的公共治理模式的崛起，這種傳統的法范式陷入了嚴重危機之中，一種與公共治理相適應的回應型法開始取而代之，國家——控制法范式正在成為過去時。”由于實證主義法學并不能完全解釋所有的政治法律現象，法社會學提出了“軟法”的概念，對法律概念進行了拓展。“軟法”，通常被認為是包括了國家立法中的柔性規則以及政治組織規則、社會共同體規則在內的社會行為規則，這些規則可能不具有國家強制約束力但也能夠通過各種組織的內在強制力或其他力量對人的行為產生實際約束效果。《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條對黨內法規進行了清晰描述，指出了黨內法規的基本要素。第一，黨內法規的制定主體是具體的明確的。第二，黨內法規的規范對象是特定的，以黨組織工作、活動和黨員行為為其規范對象。第三，黨內法規具有規范屬性。黨內法規的目的在于規范行為，內容以權利與義務、權力與責任為基本框架，基本結構為行為模式加后果，這就意味著黨內法規一旦被違反即應追責。黨內法規是黨內規章制度的總稱。顯而易見，黨內法規屬于軟法的范疇。但是中國共產黨本身的特殊性決定了中國共產黨黨內法規具有區別于一般政黨黨內法規的特殊之處。《中華人民共和國憲法》確立了中國共產黨對國家的領導地位，執政黨的內部規則必然與國家法發生密切關聯，黨內法規與國家法之間必然存在相互影響與相互作用。同時，黨內法規對黨務的調整也勢必會影響國務。因此中國共產黨的黨內法規不僅屬于軟法的范疇，同時也在一定程度上具有了國家法和硬法的要素。

黨內法規的功能定位

黨的基本屬性及其在中國政治生活中所處的領導地位決定了黨內法規的基本作用。在當今公民社會日益成長的趨勢下，黨內法規發揮著極為重要的功能。

第一，規范各級黨委和黨組織進行公共管理的行為，有助于全面推進社會主義法治國家建設。中國共產黨依據《中華人民共和國憲法》第5條的規定，依照憲法和法律進行公共事務管理。《中國共產黨黨章》規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。憲法賦予了中國共產黨管理國家公共事務的權力。同時黨章又作出規定，要求這項權力必須在憲法和法律所授權的范圍內活動。憲法和法律對中國共產黨的領導地位作出原則性規定，但是對于如何長期執政并未作出具體、完善的規定。因此黨內法規起到了彌補法律缺位、規范黨的執政行為的作用。中國共產黨秉持依法執政的理念和依法治國的方略，努力建設社會主義法治國家。

第二，協調好黨內法規和國家法的關系，有利于推進依法行政，建設社會主義法治政府。法治政府就是政府在行使權力履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行。中國政法大學教授馬懷德認為，法治政府的標準是有限有為、透明公開、權責一致、便民高效。上文中也提到，黨內法規雖然是軟法，但由于我國國情的特殊性決定了部分黨內法規具有了硬法的特征。因此協調好黨內法規與國家法的關系，將黨內法規制度的建立健全與國家法律法規配合起來，進行“國家法與民間法的雙向建構”，有利于推進法治政府建設。

第三，規范中國共產黨各級領導干部的行為，提升依法執政、科學執政、民主執政能力。依法治國的關鍵是建設法治政府，而建設法治政府的關鍵在于提高領導干部依法行政能力和水平。中國共產黨各級領導干部依照中華人民共和國憲法、法律和中國共產黨黨章進行執政活動，管理各項公共事務。在當前推進公共治理和社會管理創新形勢下，如何強化領導干部的法治意識，提高各級領導干部運用法治思維和法治方式的能力，一個重要途徑就是加強黨內法規建設，通過黨內法規，鼓勵、激勵各級領導干部運用法治思維和法治手段進行治國理政，提升黨內依法行政的水平和能力。