政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理改革方向：從制度主義轉(zhuǎn)向行為主義

文//王志剛

在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化大發(fā)展的背景下，地方政府的債務(wù)融資行為日漸增多，在財(cái)政體制、投融資體制、行政晉升考核機(jī)制的共同作用下，地方政府債務(wù)增長較快。財(cái)政部門為了應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從債務(wù)存量和增量兩方面入手進(jìn)行調(diào)整，包括建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及處置機(jī)制，但是現(xiàn)實(shí)中收效有限。反思現(xiàn)有制度主義思維下的管理失效現(xiàn)象，從行為主義角度進(jìn)行分析并提出部分政策建議，主要包括從固守制度轉(zhuǎn)向遵守契約精神，從單項(xiàng)管理轉(zhuǎn)向多元治理，從微觀審慎轉(zhuǎn)向宏觀審慎管理，建立完備的債務(wù)問責(zé)機(jī)制，適度擴(kuò)大部分地區(qū)地方債市場發(fā)行規(guī)模。

王志剛 中國財(cái)政科學(xué)研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心副主任

2017年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定“今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小

康社會的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)”。金融風(fēng)險(xiǎn)不僅事關(guān)金融領(lǐng)域內(nèi)部，與金融風(fēng)險(xiǎn)緊密相連的還有一個(gè)“灰犀牛”，那就是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之所以引起越來越多的重視，主要源于地方政府債務(wù)增長的速度過快，債務(wù)形式多樣。針對當(dāng)前地方政府債務(wù)高企不下的現(xiàn)狀，政府對地方政府債務(wù)管理進(jìn)行一系列重要改革。但以往制度主義導(dǎo)向下的債務(wù)管理改革成效甚微。未來該如何改革以扭轉(zhuǎn)這一增長勢頭，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍之內(nèi)？如何從行為主義角度來把握并采取有力舉措？本文將進(jìn)行深入剖析。

行為不確定性的來源：四大背離

通過對政府債務(wù)管理的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，制度主義仍然盛行，但是為何這些制度屢屢受挫甚至無效，這就需要我們反思現(xiàn)有的債務(wù)管理模式。從根本上講，不確定性是現(xiàn)代社會的一個(gè)重要特征，公共債務(wù)管理中制度主義為何失靈？根源在于它難以把握行為的不確定性。作為風(fēng)險(xiǎn)的來源，行為不確定性的來源是基于四個(gè)背離：動機(jī)（目標(biāo)）與結(jié)果的背離、個(gè)體與整體的背離、慣性與趨勢的背離、外部性與內(nèi)部性的背離。正是這四類背離導(dǎo)致了各種風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，并且影響到現(xiàn)有債務(wù)管理制度的實(shí)際效果。

1.動機(jī)與結(jié)果的背離

制度在設(shè)定之初大都充滿了理想化色彩，制度制定者的動機(jī)都是好的，以債務(wù)管理為例，所有的債務(wù)管理無不是以風(fēng)險(xiǎn)防控為主要目標(biāo)，從舉債、用債、還債等各個(gè)不同環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，還包括對債務(wù)預(yù)算管理和使用結(jié)果的考核制度，但為何制度執(zhí)行的結(jié)果不盡如人意？主要原因是制度制定時(shí)所處的狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境并非完全一致，現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜多變的，而且債務(wù)管理不僅是財(cái)務(wù)行為，還內(nèi)含行政行為，制度制定者自身所具備的信息、知識、認(rèn)識等都有一定的局限性，不完全信息下制定的制度多為不完備合約，加之事前難以預(yù)判制度涉及的利益各方的行為反應(yīng)，最終使得制度的動機(jī)與結(jié)果常常出現(xiàn)背離現(xiàn)象。

2.個(gè)體和整體的背離

個(gè)體和整體的背離主要源于個(gè)體理性和集體理性的沖突，個(gè)體目標(biāo)和集體的目標(biāo)并非總是一致。對于債務(wù)管理而言，個(gè)體的行為選擇包括盡可能地?cái)U(kuò)大債務(wù)規(guī)模用于特定支出，不同行政機(jī)關(guān)可以舉債，事業(yè)單位可以舉債，一些融資平臺也可以舉債，資金用途各異，但是最后償債卻都?xì)w集到財(cái)政部門。例如2008年以后極度寬松的信貸政策導(dǎo)致的杠桿率快速增長并帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且許多債務(wù)杠桿最終會傳遞到財(cái)政部門，而財(cái)政部門是難以對此作出預(yù)判并有效控制的。

3.慣性與趨勢的背離

市場主體在一定的制度環(huán)境下往往有特定的行為選擇，在制度沒有發(fā)生大的變化時(shí)，各類主體的行為具有一定的慣性，在某種程度上講，這種行為慣性有其合理的一面，體現(xiàn)了各方對現(xiàn)有制度的遵從，或是對一種非正式規(guī)則的遵從；但是外部環(huán)境總在發(fā)生變化，尤其是一些趨勢性變化，例如中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以后，隨著國家法治化的推進(jìn)，社會各方的法治意識都空前高漲，正式規(guī)則的覆蓋面不斷增加，如果個(gè)體看不清趨勢而因循守舊保持行為慣性，就會帶來一定的不確定性，進(jìn)而會造成公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。

4.外部性與內(nèi)部性的背離

從產(chǎn)權(quán)理論看，內(nèi)部性是由交易者所經(jīng)受但沒有在交易條款中反映的利益和成本。產(chǎn)權(quán)雖然在法律上可以清晰界定，但在事實(shí)上無法完全界定清楚，而未界定的產(chǎn)權(quán)便會作為公共財(cái)富被置于公共領(lǐng)域。于是，交易雙方可以憑借其信息優(yōu)勢而過度攫取公共領(lǐng)域的財(cái)富，就會對處于劣勢的交易另一方帶來在交易合同條款中界定的成本，這就是所謂的內(nèi)部性。例如在債務(wù)管理制度中，因信息不對稱和不確定性的存在，交易成本高昂，限制了政府行為的理性化程度，促使不完備合約的簽訂，擁有信息優(yōu)勢的一方就會攫取另一方的利益，導(dǎo)致政府行為內(nèi)部性的產(chǎn)生。當(dāng)然，不同市場行為主體，其行為會產(chǎn)生外部性和內(nèi)部性不同，行為外部性是對不涉及交易的第三方造成的影響。就公共債務(wù)管理制度而言，行為主體的內(nèi)部性和外部性可能出現(xiàn)背離，例如政府行為的正內(nèi)部性和負(fù)外部性，或是政府行為的負(fù)內(nèi)部性和正外部性，其他主體也會有類似問題，加上現(xiàn)有制度對正內(nèi)部性和正外部性激勵不足，這些都加劇了制度設(shè)計(jì)的困境。

行為主義指引下的公共債務(wù)管理模式：三大轉(zhuǎn)向

行為主義不排除制度設(shè)計(jì)，行為主義指引下的制度是一種良性的、務(wù)實(shí)的制度，能充分體現(xiàn)各個(gè)利益主體的互動、預(yù)期以及彼此之間的信息傳遞，讓制度變得更加可靠，也可以增強(qiáng)各方對制度的遵從度，提高制度的執(zhí)行力，通過將各種不確定性以及風(fēng)險(xiǎn)因素納入制度設(shè)計(jì)中來減少不確定性，防范化解風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)⒉淮_定性轉(zhuǎn)化為可以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)。因此，下面我們在前面分析的基礎(chǔ)上給出了三大轉(zhuǎn)向，以此來推動未來公共債務(wù)管理的制度創(chuàng)新。

1.從固守制度轉(zhuǎn)向遵守契約精神

一是遵守契約精神優(yōu)于機(jī)械地遵守契約。如果一個(gè)制度已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代要求，而相關(guān)各方仍然拘泥于已有制度，這就和契約精神的本質(zhì)相違背。債務(wù)管理制度是一種契約，債務(wù)本質(zhì)上也是一種契約，如果債務(wù)來源、債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制、債務(wù)表現(xiàn)形式等制度要素發(fā)生了變化，但是相關(guān)的制度沒有及時(shí)改變，而我們堅(jiān)持遵從這些制度就是機(jī)械地固守契約，反而會帶來一系列問題和各種博弈難題，從而加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而帶來公共風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。

二是反思債務(wù)管理制度空轉(zhuǎn)。債務(wù)管理是政府治理的一個(gè)方面，離不開各種制度文件，這些制度文件的效果到底如何？現(xiàn)實(shí)中存在諸多“制度空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，主要有三個(gè)方面原因：首先是法治意識缺失。缺乏遵守規(guī)則的意識，對遵守規(guī)則的行為也缺乏激勵機(jī)制，結(jié)果是機(jī)會主義行為橫行，行為主體從個(gè)體利益出發(fā)來選擇性遵守某些制度或扭曲行為，導(dǎo)致制度失靈。其次是制度制定者的局限性或“有限理性”。制度是人制定的，而人具有有限而非無限理性，就增加了債務(wù)管理制度制定的難度。債務(wù)決策要體現(xiàn)民主、科學(xué)就需要大量的前期調(diào)研、分析，要對各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估和預(yù)判，沒有大量一手信息是難以對現(xiàn)實(shí)和未來作出精確判斷并制定有效對策的。同時(shí)還要有前瞻性，對未來不確定性所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)控，否則會讓制度陷入“短視”，難以保持長期的可持續(xù)性。例如，就現(xiàn)有債務(wù)管理制度而言多是針對顯性債務(wù)，一些隱性的或有債務(wù)難以準(zhǔn)確把握，例如養(yǎng)老保險(xiǎn)，未來中國養(yǎng)老金缺口到底有多大？最后是債務(wù)管理相關(guān)制度文件間的矛盾。不同部門出臺的文件初衷不同，有的為了穩(wěn)增長結(jié)果帶來了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有的控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能影響經(jīng)濟(jì)增長，金融部門的政策可能忽視了金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問題等。

2.從單向管理轉(zhuǎn)向多元治理

考察現(xiàn)有的債務(wù)管理文件，不難發(fā)現(xiàn)多是自上而下的單向發(fā)出要求，層層加碼，而沒有相關(guān)的互動和糾偏機(jī)制來及時(shí)修正制度漏洞，這不能不說是一個(gè)遺憾。和單向管理不同，多元治理首先意味著參與債務(wù)管理的各方是平等的行為主體，絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的行為主體可以參與對操作規(guī)則的修改，要通過一定的對話協(xié)商機(jī)制來建立有效的多元治理機(jī)制。通過反復(fù)交流、互動來建立信任與合作，激勵各方從長計(jì)議、從整體利益出發(fā)的行為，約束短視行為和非合作行為，并最終實(shí)現(xiàn)激勵相容的結(jié)果。在公共債務(wù)管理制度設(shè)計(jì)中要體現(xiàn)多元治理理念，這就要求債務(wù)相關(guān)主體要共同參與到債務(wù)決策、債務(wù)管理、債務(wù)使用評估等環(huán)節(jié)中。一是從橫向角度看，作為委托人的廣大納稅人不會輕易讓自己的錢被政府浪費(fèi)，部門亦不能從本位主義出發(fā)來擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，政府部門要統(tǒng)籌安排，各級人大要認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，債務(wù)管理制度要充分體現(xiàn)各方的合理要求，在政府、社會、市場之間建立一種信任、互動、合作的機(jī)制或氛圍，制度寬嚴(yán)有度，讓債務(wù)管理更加透明、高效。二是從縱向角度看，要有中央—地方的二級治理框架，中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希（2015）認(rèn)為在分級治理模式下，地方財(cái)政是一個(gè)相對獨(dú)立的主體，不是中央財(cái)政的附庸。地方自主治理與地方財(cái)政的相對獨(dú)立性關(guān)聯(lián)在一起，但如何來界定這種相對獨(dú)立性，包括權(quán)力、責(zé)任和利益，是當(dāng)前治理改革中需要去創(chuàng)造性地解決的問題。

3.從微觀審慎轉(zhuǎn)向宏觀審慎管理

一是微觀審慎忽視了個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的外部性。傳統(tǒng)債務(wù)管理是一種微觀審慎管理，重視局部風(fēng)險(xiǎn)控制，但是忽視了個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的外部性。現(xiàn)代社會每一個(gè)個(gè)體在分工中和其他個(gè)體直接或間接地發(fā)生著聯(lián)系，個(gè)體之間的互動聯(lián)系實(shí)際上就意味著風(fēng)險(xiǎn)也存在聯(lián)系，控制了一種風(fēng)險(xiǎn)或控制所有單個(gè)風(fēng)險(xiǎn)不意味著能夠控制宏觀風(fēng)險(xiǎn)，況且風(fēng)險(xiǎn)是隨機(jī)游走變化無常的，風(fēng)險(xiǎn)的分散、傳導(dǎo)和累積變得更加復(fù)雜，微觀穩(wěn)定不等于宏觀穩(wěn)定。例如，以《巴塞爾協(xié)議》為核心的資本監(jiān)管可以保證每個(gè)金融機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，但是難以保證整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。再比如中國分業(yè)監(jiān)管的體系可以保證每一個(gè)行業(yè)的健康穩(wěn)定，但是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營是普遍現(xiàn)象，如果沒有一個(gè)宏觀監(jiān)管視角是難以切斷不同行業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)的傳播與擴(kuò)散的。此外，發(fā)生在社會領(lǐng)域的一些不確定性事件會誘發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)，社會風(fēng)險(xiǎn)最終會轉(zhuǎn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如果社會治理只是用社會學(xué)視角看待也會落入制度失靈的陷阱。

二是宏觀審慎可以從整體上把握公共風(fēng)險(xiǎn)。宏觀審慎管理就是從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的角度出發(fā)，在保持微觀穩(wěn)定的前提下，追求宏觀總體的韌性和反脆弱性。宏觀審慎管理不僅包含了必要的微觀審慎監(jiān)管，同時(shí)注重個(gè)體之間的互動、信息傳遞和風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，從整體、動態(tài)上進(jìn)行把握，減少負(fù)面信息導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)傳染和擴(kuò)大。微觀審慎管理把公共風(fēng)險(xiǎn)視為外生變量，即個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)不會影響宏觀經(jīng)濟(jì)，個(gè)體間不存在相互關(guān)聯(lián)，忽略了個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的傳遞與擴(kuò)散。從管理對象看，宏觀審慎管理范圍更大。從管理手段看宏觀審慎管理是自上而下式的。

因此，在設(shè)計(jì)公共債務(wù)管理制度時(shí)從一種整體視角來審視現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)、傳導(dǎo)機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式，把握住了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就可以更好地平衡公共風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)源往往來自眾多方面，包括社會風(fēng)險(xiǎn)、自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了公共風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)是應(yīng)有的責(zé)任，因此會以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（主要體現(xiàn)在債務(wù)和赤字指標(biāo)上）來應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)，但是這里面有一個(gè)度的把握，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不能太高，否則會加劇公共風(fēng)險(xiǎn)，甚至帶來公共危機(jī)，所有的債務(wù)都會顯性化。劉尚希（2015）指出：“在現(xiàn)代社會，……財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)適當(dāng)主動擴(kuò)大有時(shí)候是必要的，就像遭遇特大洪水時(shí)采取的‘分洪’措施，有利于降低系統(tǒng)性公共風(fēng)險(xiǎn)，以避免全局性的公共危機(jī)。”

基于宏觀審慎的治理架構(gòu)設(shè)計(jì)財(cái)政貨幣政策，讓政策可以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，以此來控制公共風(fēng)險(xiǎn)，避免公共危機(jī)的發(fā)生。以財(cái)政貨幣協(xié)調(diào)為例，貨幣政策尤其信貸政策對于債務(wù)累計(jì)具有相當(dāng)大的促進(jìn)作用，如果任由信貸規(guī)模快速增長，這些信貸資金可能通過“影子銀行”等金融衍生產(chǎn)品流入金融體系進(jìn)行內(nèi)循環(huán)，沒有真正流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，還會推高企業(yè)杠桿率。另外，快速的信貸投放如果和一些地方融資行為結(jié)合起來必然會推高政府杠桿率。到最后，要么貨幣政策嚴(yán)控私人信貸，要么政府財(cái)政為赤字進(jìn)行貨幣融資，前者可能帶來債務(wù)-通縮，后者可能帶來通脹。

宏觀審慎管理還要有國際視野，2008年國際金融危機(jī)給了各國一個(gè)教訓(xùn)，那就是風(fēng)險(xiǎn)的跨國傳染所帶來的負(fù)面沖擊。應(yīng)對公共風(fēng)險(xiǎn)是政府的公共職能所在，這就需要進(jìn)行宏觀政策的國際協(xié)調(diào)，通過協(xié)商建立風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多邊信息交換和共享，建立靈活的國際救援體系。從G7、G8到G20，越來越多的國家認(rèn)識到國際協(xié)調(diào)的重要性，宏觀審慎的理念被越來越多的國家所認(rèn)同，我們的公共債務(wù)管理中的外債部分是一個(gè)顯性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還要認(rèn)真分析各種外部不利沖擊對我國經(jīng)濟(jì)的各種或明或暗的影響，例如稅源跨境轉(zhuǎn)移、投資貿(mào)易轉(zhuǎn)移等問題，這些都需要在公共債務(wù)管理制度中加以考慮。

4.建立完備的債務(wù)問責(zé)機(jī)制來徹底扭轉(zhuǎn)債務(wù)剛性增長態(tài)勢

要真正觸動地方政府，使得其觀念和行為能夠適應(yīng)黨的十九大提出的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求，就必須設(shè)計(jì)一套有效的體制機(jī)制來切實(shí)加以保障，其中最關(guān)鍵的是債務(wù)問責(zé)機(jī)制的設(shè)計(jì)。有效的債務(wù)問責(zé)可以打破地方政府和國有企業(yè)的各種預(yù)算軟約束，消除剛性兌付的預(yù)期，最大限度地減少公共風(fēng)險(xiǎn)。具體來說包括以下幾點(diǎn)：

一是把“終身問責(zé)、倒查責(zé)任”的債務(wù)問責(zé)機(jī)制納入政績考核體系。有了這個(gè)要求，地方政府在舉債時(shí)就會瞻前顧后，仔細(xì)斟酌。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)要求，中央政府應(yīng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制納入中央對地方的政績考核體系，省以下各級政府同樣由上一級政府把下一級政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)納入政績考核體系，對政府各種變相融資舉債實(shí)行終身追責(zé)。對地方政府違法舉債擔(dān)保和發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的，組織提拔實(shí)行一票否決。對于部分金融機(jī)構(gòu)、國有非金融企業(yè)出現(xiàn)的違法違規(guī)融資行為應(yīng)該一并問責(zé)處罰。

二是新增債券分配要和地方控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)績效掛鉤。除了已有的分配因素外，每年人大安排新增債券額度分配時(shí)，要和地方債務(wù)規(guī)范管理和控債、化債績效掛鉤。對那些控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較好的地區(qū)實(shí)行一定程度地專項(xiàng)獎勵，或者提高其地方政府債券分配額度。

三是實(shí)行聯(lián)合問責(zé)以提高問責(zé)效果。審計(jì)部門可以提供部分線索，財(cái)政部門按照《預(yù)算法》規(guī)定，認(rèn)定責(zé)任后提供給有權(quán)處罰部門，按規(guī)定啟動問責(zé)處罰程序；及時(shí)將處罰結(jié)果在全國范圍內(nèi)通報(bào)，抄送審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門，將涉及提供融資的金融結(jié)構(gòu)名單告知央行、銀監(jiān)會等金融監(jiān)管部門，由其對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)向地方政府提供融資及是否要求政府、財(cái)政提供擔(dān)保的情況進(jìn)行核實(shí)，根據(jù)核實(shí)后的情況依法實(shí)施處罰。這種聯(lián)合問責(zé)機(jī)制可以充分發(fā)揮問責(zé)的協(xié)同效應(yīng)，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)涉及各方進(jìn)行有效的警示和處置，體現(xiàn)出宏觀審慎管理的特點(diǎn)。

5.擴(kuò)大部分地區(qū)地方債市場化發(fā)行規(guī)模

一是加快政府信用評級市場建設(shè)。隨著地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制改革的推進(jìn)，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告會陸續(xù)披露，這些財(cái)務(wù)和財(cái)政信息有助于政府信用評級機(jī)構(gòu)來作出科學(xué)的評級。在對政府信用評級機(jī)構(gòu)的管理上，可以制定統(tǒng)一的政府信用監(jiān)管法，提高法律級次，避免多頭監(jiān)管和行政干預(yù)過多的問題，使得其評級盡可能地客觀、公正、專業(yè)；同時(shí)要制定信用評級機(jī)構(gòu)的“黑名單”制度，對那些有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者負(fù)有重大遺漏的民事法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)給予處罰并列入“黑名單”，視情節(jié)嚴(yán)重程度設(shè)定市場禁入期。

二是可以在有發(fā)行基礎(chǔ)的部分市縣進(jìn)行自主市場化發(fā)行地方債試點(diǎn)。地方債發(fā)行實(shí)際上可以減少地方各種隱性債務(wù)融資渠道，可以將隱性債務(wù)顯性化，讓地方成為償債主體，這有助于明晰各級政府事權(quán)和支出責(zé)任。政府信用是政府的重要資源，政府保持較高的信用等級就會有更多的市場化發(fā)債空間，可以緩解地方融資壓力。當(dāng)然，要保持合理的債券發(fā)行規(guī)模和科學(xué)的利率定價(jià)，前提是公正的信用評級以及全面規(guī)范的信息披露，這可以激勵地方不斷強(qiáng)化財(cái)政管理和提高財(cái)政運(yùn)行效率，來保持較高的信用等級，并吸引更多的投資者購買。