中央與地方關系視角之下的地方債務風險控制問題

文//黃韜

當下地方債務問題已成為了我國宏觀經濟風險的一個主要來源，而大規模舉債行為背后的深層次制度原因很大程度上在于我國的地方政府長期以來面臨著非常嚴重的事權與財力不匹配的困境，其根源是政府間事權關系的非法律建構，具體表現為：支出責任的逐級下放、縱向政府間關系的“職責同構”以及“放權”和“收權”的周期性交替。為此，在制度層面上有必要對公共產品進行性質上的明確分類，以法律的形式界分清楚中央與地方的事權分配關系，逐步確立“地方自治”的現代財政觀念，并將轉移支付引入法治的軌道。

黃韜 浙江大學光華法學院研究員、博士生導師

據媒體報道，最近新一輪由多部門參與的地方政府隱性債務排查工作已經啟動，此舉旨在摸清地方政府隱性債務風險現狀，以出臺防范和化解地方債務風險措施，預計本輪摸底將涉及地方審計、財政等多個部門，排查力度和覆蓋范圍都將會遠超往年。

探索地方債務風險的財政體制成因

實際上，地方債務風險問題近年來在我國宏觀經濟領域中是一個“老大難”問題，除了地方債、城投債這些容易觀察的顯性債務之外，通過地方融資平臺、政府引導基金、PPP（政府與社會資本合作）等多種方式形成的地方隱性債務規模不斷擴大的問題始終沒有得到根本性解決，這也是在當下“去杠桿”、流動性面臨收緊的背景之下令人擔憂的一個棘手難題。

從治理措施角度看，近年來中央層面出臺了一系列限制地方政府舉債融資的政策文件，其中最典型的就是要求清理各類地方融資平臺，而在2018年3月30日財政部財金司所發布的《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》則明確要求金融企業除了購買地方政府債券外，不得直接或間接為地方政府提供融資。

但同時，我們也有必要反思一下地方政府大規模舉債行為背后的深層次制度原因。當然，地方政府官員追求政績表現自然是原因之一，然而另外一個方面的因素也是我們不能忽略的，即我國的地方政府長期以來面臨著非常嚴重的事權與財力不匹配的困境。根據2018年3月5日財政部部長在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的《關于2017年中央和地方預算執行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》中提供的數據，在中央與地方的收入對比關系上，2017年中央一般公共預算收入總數為82752．38億元，地方一般公共預算本級收入為91447．54億元，兩者對比約為 47．5：52．5；而在支出一端，2017年中央政府本級支出為29858．89億元，地方一般公共預算支出為173471．14億元，兩者的對比則為14．68：85．32。顯然，這一數據反映了目前中國財政體制的現狀：相較于財力狀況，地方政府的支出責任壓力極大，這也是造成目前我國地方政府債務風險上升的一個重要的體制性原因。

政府間事權關系的非法律建構

1994年的分稅制改革成功解決了此前我國中央政府財力孱弱的問題，實質性提升了“國家能力”，但此項改革只劃分了中央與地方之前的稅收利益分配，卻沒有厘清政府間的事權分配關系。可以這么說，我國財政體制中事權分配關系很大程度上長期游離于法治的框架之外。在實踐中，具體表現為：我國政府間事權關系時常表現為支出責任被任意地逐級下放、上下級政府的“職責同構”以及周期性的“收、放權”循環等特征。由此就產生了財政負擔被層層下移，地方政府的“全能”與“無能”同時存在，而“一放就死，一收就亂”的治亂周期也得到進一步強化。

首先，我們各級政府間的關系表現出較為明顯的支出責任逐級下放的特征。以1978年為始點的中國經濟改革在中央與地方財政關系方面的一個集中表現就是中央對地方的放權。1980年起，我國開始實行劃分收支、分級包干的“分灶吃飯”的財稅體制。自此以后，國家財政預算內非經濟建設支出占GDP的比重持續性下降，從1979年的12．7%下降到1992年的7．5%。央、地關系中，事權的向下轉移一定程度解決了地方政府激勵不足的問題，在保持一定水平政治集權的前提下，經濟上的分權可以實現促進經濟發展和居民收入提升的政策目標。但是，這樣一種分權的安排也使得各類國家公共服務的支出責任呈現出逐級下放的趨勢。例如，上世紀90年代之后，伴隨著國有企業的全面虧損，各級政府紛紛把國有企業的管理權限下放給政府（少數壟斷行業的企業除外），這樣一種管理權限下放也同時意味著把填補國企財務漏洞和安置下崗人員的政治責任和財政壓力進行了下放。再以基礎教育這項最典型的公共服務為例。1980年之后，中央政府逐步把關于教育（尤其是包括義務教育在內的基礎教育）的財政與行政管理權限下放給各級地方政府，讓各級地方政府成為了承擔國家教育經費籌措和支出的首要責任主體。法律規則雖然大致界分了中央與地方之間的教育事權關系，但是對地方各層級政府之間的職責劃分卻僅僅是抽象的“分級管理”四個字，以至于教育經費的支出責任逐級向下轉移，這造成了1994年分稅制改革之后，基礎教育經費問題、尤其是農村教育經費問題成為了一個全國性難題，并且由此引發了農民稅費負擔過重這一政治性問題。

其次，在我國的現行憲政法制框架內，除了諸如外交、國防等少數事關國家主權的事權專屬于中央的職責之外，地方的事權幾乎是中央的翻版，省、地（市）、縣、鄉（鎮）的機構和職能設置基本上就是中央的鏡像。在這種關系構架中，大到宏觀經濟調控，小到市容衛生檢查評比，中央幾乎壟斷了對所有政府管理事項的決策和監督權，而地方則承擔了幾乎所有的事權。我國自改革開放以來，雖然已經經歷了數次規模較大的行政體制改革，但以往的改革并沒有本質性地觸動這一國家縱向權力關系構架。這一架構的具體表現就是“職責同構”，即在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一和一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。在我國，由于歷來強調政治結構的“單一制”屬性和統一國家政治權力集中行使的重要性，因此在縱向政府間關系上始終要求做到“有機整體、上下銜接、政令統一”，這就必然使得不同層級政府之間在事權劃分問題上沒有辦法很好地做到有效分工，更遑論分權了。對于各級地方政府來說，“職責同構”的模式在現實中導致“地方全能”和“地方無能”這兩種無效率的制度后果同時并存。“地方全能”意味著在我國的行政法律架構中，幾乎沒有嚴格的“中央事權”和“地方事權”的劃分，地方各層級政府之間更沒有明顯的職責范圍劃分，可以說舉國范圍內，幾乎所有的事情都是中央的事情，另一方面，幾乎所有的事情也都是地方的事情。與“地方全能”伴生的一個現象就是“地方無能”，這不僅是指地方各級政府因為承擔過于繁雜的事權任務而導致工作效率的損失，更是指在中央幾乎壟斷了一切事項的最終決策權力的情況下，地方政府的工作開展因而往往會被處處掣肘，“條”與“塊”的矛盾此起彼伏。

再次，我國政府間關系的一大特征就是：在缺乏穩定的、可預期的法制運行框架前提下，各項審批性權力呈現出周期性的“上收”或者“下放”的循環態勢。換句話說，各級政府之間在法律上沒有明確的權力歸屬劃分和界定，“上級”政府可以隨意地基于一時一地的政策需要而把相關的權力“上收”或者“下放”。在這種情況下，我們就很難說哪一項事權是專屬于地方政府的，因為中央政府可以進行權力的“上收”；也很難說哪一項事權是專屬于中央政府的，因為地方政府也可以獲得“下放”的權力。在這個過程中，法律上的分權是不存在的，而只有政策性的“放權”或“收權”。回顧改革開放之后中國經濟發展的歷史，盡管在“市場化”和“去中央政府經濟集權化”的背景下，地方享有了更多的經濟決策權力，中央與地方之間形式上的“分權”色彩愈發濃重，但是這種權力的分享并非建立在制度化和法律化的基礎之上的，因而也就帶有了極大的不確定性和隨意性。事實上，這種建立在央、地之間非平等關系基礎之上的所謂“分權”會表現為“放權”和“收權”的周期性交替。在缺乏制度化和法律化的中央與地方事權關系前提下，什么時候“收”，“收”多少；什么時候“放”，“放”所多少，這些問題都取決于中央決策部門，甚至是少數人的單方面主觀判斷乃至臆斷、擅斷，以至于把個別人的判斷凌駕于市場的判斷之上，“為民做主”計劃思維卷土重來；對此，社會公眾無法形成穩定的政策預期，這等于助長了各種短期行為；再加上行政手段往往會造成過度的“收”或者過度的“放”，過于剛性的“一刀切”措施（例如一律停止審批某些類型的項目）容易形成矯枉過正的結果，不僅不能“熨平”經濟周期，反而導致周期性經濟波動幅度的擴大；而政策的具體實施過程中，又時常出現“所有制歧視”等不公平待遇問題。

事權與財力不匹配的理論解釋

在我國財政體制框架內的事權與財力不匹配格局并非一種人為刻意設計的結果，而是由一系列政治、經濟、社會和歷史的原因而共同造就的制度“均衡”狀態。具體來說，當下我國央、地事權關系的成因可以從三個維度來解釋，分別是：基于歷史因素的計劃體制影響、基于經濟因素的宏觀調控手段以及基于政治因素的官員行為激勵。

一個顯而易見的事實是，當代中國市場經濟體系的形成并非哈耶克所描述的那種自發秩序的結果，而是在計劃經濟體制基礎上，人為地導向市場體制的過程。因此，這一變革路徑就決定了我們在任何時候分析現實制度的結構和內容，都不能忽略制度變遷的起點以及由此引致的路徑依賴問題。在計劃體制下，我們可以把整個中國看作一個“大公司”，整個“公司”的運作是基于自上而下的行政命令；在這個體系中，所謂中央與地方之間的關系在某種程度上就可以看成是這個“大公司”內部的縱向職能劃分，中央是“總公司”，地方是“分公司”以及“孫公司”；“總公司”“分公司”“孫公司”之間完全是一種科層間的隸屬關系，“下級公司”的權限完全來自于“上級公司”的授予，而且這種授權是可以隨時、隨意增減的；換句話說，回顧制度變遷的這一起始點，我們可以說，在那個時候，完全不存在所謂的中央與地方之間的分權觀念，地方被看作是中央在空間和職能上的延伸，地方百分之百聽命于中央被視為天經地義的道理（盡管實際狀況并不一定是這樣），至少是不會承認除了舉國利益之外的地方個別利益的存在，因而所謂的中央事權與地方事權的區分實際上也是不存在的，有的只是中央根據彼時的政治或經濟利益需要而授權給地方某些行事空間的相機抉擇做法。考慮了這一制度變遷的起點，我們就能理解，為何時至今日，現代財政法治理念下的中央與地方之間的“分權觀念”很難植入中國的經濟體制中，根深蒂固的央、地之間上下級關系的認同也未能被打破。改革過程中，我們固然可以看到，經濟領域中實際上有著越來越多的地方分權，但是政治結構的高度集中化態勢使得這種經濟上的分權處于非常不穩定的狀態之中，這就構成了中央與地方事權關系法治化的最大障礙，因為法律制度所要求的縱向權力邊界清晰劃定與高度政治集權所隱含的“中央決定一切”的準則是根本沖突的，這導致了中央與地方關系呈現出隨意“收權”與“放權”的交替發生以及縱向政府之間非公開游說與討價還價的常態化。

現代國家的一項重要職能就是實施反周期的干預政策來“熨平”宏觀經濟的波動，這主要依賴財政政策和貨幣政策。理論上來說，財政政策與貨幣政策的實施自然是屬于中央事權，在法律上的界分也是十分清晰的，地方政府在理論上幾乎不享有任何調控經濟運行周期的職能和權限。但是，我國的宏觀經濟調控工作從來不只是經濟學教科書上的財政政策加上貨幣政策。一個通俗的說法是，在我國，宏觀調控不僅是要調“銀根”，還要調“地根”和“鋼根”。具體來說，就是中央政府會希望通過控制土地供給和諸如鋼鐵、電解鋁、水泥等重要物資的產能來實現對宏觀經濟運行態勢的干預。究其原因，除了源于市場體系的發育不完善所導致的常規性財政政策和貨幣政策的效果有限之外，地方政府所主導的投資行為也是加劇經濟周期性波動的重要因素。因為地方政府的行為是非市場化的，其對投資規模的追求往往超出了對投資效益的考量，所以市場化的財政和貨幣政策可能并不能起到很好的作用。因此，對宏觀調控工作負有最終政治責任的中央政府往往希望在經濟“過熱”階段通過抑制重大投資項目的上馬或者約束土地的出讓和使用，以行政手段和方式來達致立竿見影的政策干預效果。同財政政策、貨幣政策這些典型的管理社會總需求為目標的“宏觀”經濟政策相比較，土地政策、產業投資政策、市場準入政策等干預手段雖也冠以“宏觀調控”之名，但實質上皆是“微觀調控”之舉，即通過政府直接干預微觀企業的投資行為來實現經濟政策目標。所以，在這個過程中，就不再是像財政政策和貨幣政策的制定和實施那樣，由中央來全權負責決策和執行即可，而是必然會牽涉中央對地方的“放權”與“收權”問題。因此我們就會看到一旦中央政府判斷經濟出現過熱的情形，決定啟動“宏觀調控”政策，那么它就會在微觀層面收緊地方政府在土地供應和重大項目審批方面的事權。在這一背景下，我們就可以理解為什么我國中央與地方之間的事權關系在很多方面會呈現出周期性的特點，而這一點恰恰是與權力關系法治化所要求的確定性相背道而馳的。實際上，我國歷次的“宏觀調控”（尤其是運動式的“宏觀調控”）都會或多或少地激化央、地之間的矛盾，而為了防止地方政府為了“抵抗”中央的“收權”而采取的“上有政策、下有對策”式的做法，中央政府往往會利用我國集權式的體制結構來強化央、地之間的政治隸屬關系，相應地這就使得央、地之間關系的法律屬性變得越來越孱弱了，這方面最典型的例子就是2004年的“鐵本事件”。

中央與地方之間在事權問題上的博弈還集中反映了這兩者在利益取向上的差異，而這種差異的形成其實是既定政治體系下的一種理性應對。對于地方政府的官員來說，在當下的“政治集權、經濟分權”政治結構下，他成為了政治錦標賽中的參賽“運動員”；為了在職位升遷的競賽中勝出，他必須向掌管人事大權的中央（可以看作是錦標賽的“裁判員”）展現其治理地方經濟的能力，而在信息不對稱的前提下，這樣的一種治理能力的展現十分依賴特定的政績傳遞信號。在這樣的一種錦標賽游戲規則下，地方官員的行為自然一切以GDP增長率數據為指針，因此其對特定事權的態度要取決于由此帶來的政績傳遞信號功能的強弱。所以我們可以看到，對于那些政績傳遞信號功能較弱的事權，地方政府官員的態度是比較排斥的，最典型的就是涉及各項公共服務的支出責任，因而也就出現了“支出責任層層下放”的普遍現象。相反，對于那些有助于地方GDP增長數據的事權，地方官員自然是持積極爭取的態度，例如希望在重大工程項目審批以及與之相關的環保評估方面有更大的自主權。事實上，地方政府所歡迎的中央“放權”其實指向的是這些審批性權力的下放，而不是歡迎中央把那些不能帶來當期收益的支出責任下放給地方。這也是為什么在幾乎所有的地區性扶持政策中，都會有關于中央下放部分審批權限，讓部分地區享有更多的自主權力。這樣的一種對特定事權的爭取其實就是政治錦標賽競爭的一個局部寫照。現實中，央、地事權關系之所以會呈現出“收權”與“放權”的頻繁交替，這其實也反映了我國政治體系中的一個周期性現象。地方官員的集中換屆導致了“新官上任三把火”的效應，他們在上任伊始會“大興土木”，推動各種投資項目和工程上馬，而這就會引發中央對于重復建設和經濟過熱的擔憂，進而祭出“收權”的法寶，抑制地方官員的投資沖動。從正面來講，現實的政治體制有效地激勵了地方官員促進當地經濟的發展；但是，在法治缺失的條件下，這同時也造成了在事權問題上，無法形成基于法律規定的央、地分權模式，而是進一步強化了行政性放權和收權機制。

央地事權關系法治化的制度展望

早在2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經明確把“明確事權”作為深化改革的目標之一。具體來分析的話，政府間事權關系的法治化需要同時在多個維度上推動制度建設。

首先在技術層面上應當做的一項工作就是對公共產品進行性質上的分類，清楚地界分“地方性公共產品”“全國性公共產品”和“混合性公共產品”，進而為在法律層面上明確“地方事權”“中央事權”和“混合事權”奠定基礎。

但僅僅是文本上的操作并不必然就能收獲中央與地方事權關系法治化的結果，在一個高度行政化的央、地關系架構中，把中央看作是地方的“上級”，以成文或者習慣的方式授予中央“號令”地方，“上級”政府指揮“下級”政府的權力，各種與法治目標背道而馳的現象（支出責任的逐級下放、職責同構、周期性地收放權等）必然普遍存在，而要克服這種弊病，唯有在法律上確立“地方自治”的原則和觀念。

另外，考慮到目前我國財政轉移支付領域的立法幾乎完全空白，因此一個必要的改革舉措就是盡快推動《財政轉移支付法》的出臺，以明確的公式界定財政轉移支付的規模計算，從而約束上級政府的自由裁量權力，并通過嚴格的事前程序規則和事后責任規則來擠壓“跑部錢進”帶來的尋租空間。