地方政府債務風險的法律規制

文//翟繼光

根據我國地方政府債務的現狀，主要存在地方政府債務總量及其占未來地方政府收入比例、地方政府債務結果不合理所帶來的違約風險。從法律制度的角度來看，導致地方政府債務風險的因素主要有財政收支劃分不完善、財政轉移支付制度不完善和國債制度不完善。對地方政府債務風險的防控，應主要從以上三個方面進行規制。

翟繼光中國政法大學民商經濟法學院副教授

地方政府債務風險的現狀

對地方債務風險進行法律規制首先要清醒地認識地方政府債務風險的現狀，針對現狀分析其原因，針對原因才能設計有針對性的法律規制方法。

（一）地方政府債務的界定

狹義的地方政府債務是指以地方政府的名義舉債或者提供擔保，未來由地方政府負直接償還義務的債務。廣義的地方政府債務還包括以地方政府融資平臺的名義舉債或者提供擔保，未來由地方政府負間接償還義務的債務。前者一般被稱為顯性地方政府債務，后者一般被稱為隱性地方政府債務。

從法律的角度來看，在顯性債務中，地方政府是債務人，一旦出現違約，地方政府將成為被告，地方政府擁有或者控制的資產將成為法院強制執行的標的。顯性債務的違約將給地方政府帶來直接的法律責任。在隱性債務中，地方融資平臺是債務人，一旦出現違約，融資平臺將成為被告，融資平臺擁有或者控制的資產將成為法院強制執行的標的。隱性債務的違約不會給地方政府帶來直接的法律責任，融資平臺的破產可以在法律的層面徹底解決隱性債務的風險，并不會牽涉到地方政府。但由于融資平臺是地方政府投資設立的，融資平臺的破產將嚴重影響地方政府的聲譽與形象，嚴重的還會引起群體聚集和上訪事件，地方政府往往會想方設法替融資平臺償還債務，由此就將融資平臺的債務轉化為地方政府的債務。部分地方政府違規為融資平臺提供擔保，此時，該項債務就轉化為了顯性地方政府債務，未來，地方政府有可能成為直接債務人和被執行人，這種債務應當列入狹義地方政府債務之中。

研究地方政府債務風險，僅僅研究顯性債務風險是遠遠不夠的，必須將隱性債務風險納入研究視野。由于規制顯性債務的法律制度比較完善，其帶來的風險都在可控范圍之內，隱性債務由于缺乏明確的法律規制，其帶來的風險往往是巨大的。因此，研究地方債務風險的重點是隱性債務帶來的風險。

（二）地方政府債務的總量風險

地方政府債務的風險是地方政府債務違約可能帶來的不利后果。由于目前法律并未明確規定地方政府債務違約的后果有哪些，因此，研究地方政府債務風險往往將研究對象提前到地方政府可能出現債務違約本身，即出現違約本身即是風險，本文研究的重點也是地方政府債務是否可能出現違約的風險。

地方政府債務是否有違約的風險，重點在地方政府債務的總量及其占未來地方政府收入的比例。地方政府顯性債務的統計比較容易，但隱性債務的統計就比較困難了。根據公開的數據，截至2017年末，全國地方政府債務余額16．47萬億元，尚未達到18．82萬億元的限額。也就是說，根據國際通行標準，我國地方政府的顯性債務總量仍在可控范圍之內，發生違約的風險不大。關于地方政府隱性債務的總量，綜合多數學者的研究結論，大約在40萬億至50萬億之間。如果將顯性和隱性債務綜合在一起，地方政府的負債率（債務總額/GDP）已經超過60%的國際警戒線。發生違約的風險非常大。目前已經有多起地方政府融資平臺債務違約的事件發生，地方政府直接債務違約的事件也時有發生，據統計，目前已經有數百家地方政府被地方法院列入黑名單。當然，被列入黑名單的地方政府并非均是無力償還債務，也有不少是有錢不還。但大量地方政府被列入黑名單將進一步降低地方政府的信用值，增加了債權人對地方政府債務違約的預期。

（三）地方政府債務的結構風險

除地方政府債務巨大的總量所帶來的違約風險以外，地方政府債務結構不合理所帶來的違約風險也不容忽視。就同一個地方而言，地方債務結構中可能影響違約風險的主要包括債務期限結構以及債務投資結構。如地方債務中短期債務所占比重較高，則短期出現違約的風險就比較高，地方政府化解債務危機可用的時間也比較短。如地方債務中用于長期基礎設施的比例較高，則資金回流的周期將比較長，短期償債能力就比較弱，短期出現違約的風險就比較高。就全國范圍而言，地方債務的結構還包括不同地區債務的總量及其償債能力的分布問題。如經濟發達地區償債能力較高，即使短期債務總量較大也不會產生違約風險，但償債能力較弱的經濟欠發達地區即使面臨小額短期債務也可能出現違約風險。

目前，個別地方出現的顯性債務違約和隱性債務違約現象主要是地方政府債務結構不合理所導致的，如能予以妥善處理，尚不至于導致地方債務違約風險的全面爆發。妥善處理地方政府債務的結構風險應具體問題具體分析。經濟發達省份的部分縣市也可能存在因債務結構不合理而導致的違約風險，對此，應給予足夠的重視。特別是已經出現了違約情形的地方，應想方設法籌措資金，盡快償還債務。同時應對未來的債務結構進行認真分析，制定科學的應對方案，避免再次出現債務違約的情形。

地方債務出現違約風險的大小與地方政府未來的財政收入息息相關，而地方政府的財政收入主要依靠稅收和土地出讓。因此，從長期來看，保持地方經濟與地方房地產市場持續穩定發展才是降低地方政府債務風險的重要保證。

地方政府債務風險的法律成因

導致地方政府債務風險的因素比較多，從法律制度的角度來看，地方政府債務風險的成因主要有財政收支劃分制度不完善、財政轉移支付制度不完善和國債制度不完善。

（一）財政收支劃分制度的不完善

關于財政收入劃分制度，在法律層面，目前只有預算法第15條的原則性規定：“國家實行中央和地方分稅制。”具體的分稅方法目前是由國務院的文件來規定的。財政收入劃分制度的位階過低導致財政收入劃分制度一直處于變動之中，且逐漸向著有利于加強中央財政宏觀調控能力的方向發展。國務院1993年底頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》是現行財政收入劃分制度的基礎性文件。例如，其中規定，證券交易印花稅為共享稅，中央分享50%，但自1997年起，中央分享比例就提高至80%，自2002年起，中央分享比例提高至97%，自2016年起，該稅變為中央稅，地方不再分享。再例如，根據上述《決定》，個人所得稅屬于地方收入，但1999年11月1日我國對儲蓄存款利息開征個人所得稅以后，該部分個人所得稅歸屬于中央。2002年以后，個人所得稅完全變為共享稅，中央分享50%，2003年起，中央分享比例又提高至60%。還有，根據上述《決定》，農業稅、屠宰稅、遺產稅均屬于地方收入。但農業稅和屠宰稅于2006年被取消，遺產稅一直未開征。

財政收入劃分制度的改革在有利于加強中央財政宏觀調控能力的同時，也給地方財政收入帶來了較大壓力。地方財政入不敷出只能通過增加負債的方式來解決，這是導致地方政府債務風險的重要因素。部分地方官員在錯誤政績觀的引導下還可能給上級政府造成地方債務負擔不重的假象，由此導致上級與本級政府均不重視對債務風險的防范，這也是部分地方已經出現債務違約的重要因素之一。

在財政支出劃分制度方面，目前尚未有法律對各級政府事權支出責任進行明確規定，國務院1993年底頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》也是現行財政支出劃分制度的基礎性文件。但該《決定》也僅僅作出了原則性規定，實務操作中很難僅僅根據該《決定》的規定而明確劃分中央與地方政府的支出責任。財政支出劃分不清也會導致地方政府的財政壓力不斷提高，為了完成上級政府交辦的事項，地方政府也會不斷提高債務的總量。

（二）財政轉移支付制度不完善

中央政府不斷提高財政宏觀調控的能力本身并不會直接導致地方政府財政壓力的提高，只要合理設置財政轉移支付制度，就可以更好地調劑不同地區的財政資源，從而更好地防范地方政府的債務風險。但問題是，我國的財政轉移支付制度本身也不夠完善。

長期以來，我國的財政轉移支付以專項轉移支付為主，以一般轉移支付為輔。一般轉移支付主要針對貧困地區，發達地區基本得不到一般轉移支付。專項轉移支付是以具體項目為載體的，發達地區比較容易爭取到項目，因此，可以得到較多專項轉移支付。為充分調動地方的積極性，中央在撥付專項轉移支付資金時往往要求地方提供配套資金。貧困地區因無力提供配套資金，只能放棄很多專項轉移支付項目。部分地方在無法爭取到足夠財政轉移支付資金的情形下，只能通過增加負債來彌補財政支出的缺口，由此為債務風險埋下了隱患。

（三）國債制度的不完善

我國尚未制定國債法，有關國債事項的最高規范性文件是預算法。1994年預算法第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這一規定使得地方政府原則上無法直接舉債，由此也導致各地紛紛采取融資平臺的方式舉債，使得地方政府的債務由顯性變為隱性，在某種程度上大大增加了地方債務的風險。

地方政府債務風險的法律規制

對地方政府債務風險的法律規制應從其原因入手，針對財政收支劃分、財政轉移支付和國債制度的缺陷進行有針對性的完善。

（一）財政收支劃分制度的完善

完善財政收支劃分制度應從兩個方面入手，一是提高立法的位階，二是明確各級政府的收支范圍。

從全球來看，各國財政收支劃分法的立法模式主要有三種：一是通過具有最高法律效力的憲法來進行財政收支的劃分，同時輔以具體法律予以細化，這種模式以美國為代表，實行聯邦制的國家大多如此，如德國、加拿大、俄羅斯、印度等；二是通過財政法、預算法等綜合性的法律來進行財政收支劃分，這種模式以日本為代表，實行單一制的國家大多如此，如英國、法國、韓國等；三是制定專門的財政收支劃分法，目前只有我國臺灣地區采取這種模式。根據我國目前的立法實踐，比較適宜采取第三種模式。作為過渡，目前我國在預算法中原則性地規定了中央與地方財政收支劃分的基本制度。但正因為其原則，可操作性不強，無法勝任財政收支劃分基本法的重任。建議未來還應制定專門的財政收支劃分法。

目前中央與地方財政收入的劃分比較明確，至于其劃分比例是否科學，如增值稅是否仍保持目前的75：25的劃分標準可以繼續討論。未來要做的就是如何將這些劃分標準上升到法律的層面。目前中央與地方財政支出的劃分比較原則，因此，首先要做的就是如何確立一個明確的劃分標準。在有明確標準的前提下才能進一步研究該標準的科學性以及如何將其上升到法律的層面。

中央與地方以及地方各級政府之間財政收支劃分制度的完善是化解地方政府債務風險的基礎與前提，這一問題不解決，地方政府的債務風險問題就始終無法得到徹底解決。

（二）財政轉移支付制度的完善

2014年修改后的預算法基本解決了我國財政轉移支付制度的兩大缺陷。預算法第16條規定：“國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。財政轉移支付包括中央對地方的轉移支付和地方上級政府對下級政府的轉移支付，以為均衡地區間基本財力、由下級政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體。按照法律、行政法規和國務院的規定可以設立專項轉移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付。上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金。但是，按照國務院的規定應當由上下級政府共同承擔的事項除外?！边@一規定既確立了財政轉移支付的主要目標和一般性轉移支付的主體地位，又廢除了對貧困地區非常不利的專項轉移支付的配套資金制度。

未來需要進一步完善的就是確立財政轉移支付的具體標準，對一般性轉移支付原則上應按照標準公式來計算，以減少或者杜絕人為因素的影響。對專項轉移支付也應規定明確的標準，可以考慮引入專家評審機制，減少“跑部錢進”現象的發生。在條件成熟時，應制定一部專門的財政轉移支付法。

（三）國債制度的完善

2014年修改后的預算法對我國實行多年的國債制度進行了完善，該法第35條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督?！鄙鲜鲆幎ㄔ瓌t上允許地方發債，將隱性債務轉化為顯性債務，同時對債務的總量進行了控制，這樣就杜絕了地方融資平臺新債務的產生。

由于我國目前尚未制定國債法，預算法的相關規定比較原則，地方發行債務的條件、規模、用途和歸還等方面尚無具體法律予以規定，僅僅依靠預算法第35條的原則性規定尚無法防范地方政府的債務風險。而且，預算法僅僅原則規范了省級政府債務的管理，對省以下地方債務的管理并沒有作出原則性規定，各地做法也不盡相同，對目前已經存在的地方債務風險如何采取切實有效的控制措施也沒有明確的法律對策，這些都無法在短期解決地方債務風險的問題。建議在《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）的基礎上盡快制定《地方政府債券條例》，落實預算法的原則性規定，盡快實現地方政府債券發行與管理的有法可依。

地方政府債務風險的防控與化解需要多種措施的共同努力，法律規制是其中的基礎性措施，也是最重要的環節之一。完善法律規制是應對地方政府債務風險的長久之計。當然，應對眼前債務風險最為重要的措施，仍然是保持地方經濟持續穩定的發展。